我国城乡户籍一体化改革模式探索

郑林凤

摘 要：林德布洛姆的渐进决策模型认为现实生活中既然不存在完美无缺的公共政策，就应对现行的公共政策不断进行修正。因此，在政策制定时采取适当保守、慎重创新的态度。我国户籍制度改革的最终目标是与国际接轨，取消户籍制度，但就目前来看，应该继续遵循渐进决策模型理论，逐步形成“小城镇-中等城市-大城市-特大城市”渐进有序的改革路径，针对不同的城市类型制定不同的户籍改革政策，实现户籍政策的一体化。

关键词：城乡户籍制度；一体化改革；模式；研究

户籍制度改革走过了30多年的历程，研究历代户藉制度应当把它放有一定的具体历史条件中来考察，决不能把它同当时的历史背景和社会政治经济状况分割开来。[1]中国的户籍改革有两条路径可循：一是裂变式改革、一步到位；另一条路径是渐进式改革，即户口管理制度仍然保留，但是逐步淡化户口的作用。[2]就我国户籍制度改革实践来看，维持社会稳定是变革的前提。渐变而非激变的改革更能使历代党中央的政策方针得到延续。户籍制度改革为避免急于求成、一哄而起，必须实事求是、因地制宜，将户籍制度改革适时、适量、适度地往前推行。

1 小城镇户籍制度改革的指导思想与路径选择

1.1 小城镇户籍制度改革的指导思想

小城镇处于城市之尾、乡村之首的优越地势，在促进农村剩余劳动力就近、有效转移上有很大空间。具体来看，我国小城镇户籍制度改革应当遵守以下指导思想：

第一，小城镇户籍制度改革既要快又要好，既要积极又要稳妥。快与积极是前提，好与稳妥是原则。小城镇户籍制度改革历经数十年，也逐步形成特色，并在历史中摸索出了经验。

第二，小城镇户籍制度改革要与其他政策相配套，从城乡一体化的总体上把握，细微处着手。城乡户籍制度改革不单单是户籍登记制度和户籍管理制度的改革，更主要的是要与小城镇公共设施建设、就业制度、社会保障制度等紧密结合，将小城镇户籍制度改革成具有法制化、科学化、规范化和现代化的先进制度之一。

第三，政府要加强领导，确保小城镇户籍制度改革工作顺利进行。由于历史的原因，我国现有小城镇户籍管理部门没有统一，公安部门、民政部门等相关政府机关之间没有明确的职责权限，因此首先应将小城镇户籍制度划入统一归口管理，便于政府机关工作中的协调和沟通。

1.2 小城镇户籍制度改革的路径选择

一直以来，中央政府没有赋予小城镇以户籍制度改革的自主权。

1984年10月，国务院《关于农民进集镇落户问题的通知》规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口。

1997年6月，国务院批转了《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和完善农村户籍管理制度意见的通知》，要求各地公安机关要按照“一乡（镇）一所”的原则，建立健全乡（镇）公安派出所。

2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中指出小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。

2004年四川省新津县首先完成了对全县非农业户口、土地被征用和人均耕地不足0.3亩农业人口 向“居民户口”的转变。[3]

2011年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，亦可在当地申请登记常住户口等。

小城镇户籍制度改革的落户条件越来越少，门槛越来越低，一般情况下，只要有合法固定住所、稳定的职业和生活来源，外来人口就可以在一些县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇申请本地户口。关于也从最初的土地转出、自理口粮为条件演变为目前的自愿，说明小城镇已经没有农民户籍转移的羁绊。

2 中等城市户籍制度改革的指导思想与路径选择

2.1 中等城市户籍制度改革的指导思想

中等城市是介于大城市即省会城市、副省级市、计划单列市、国务院批准的较大的市与小城镇之间的城市总称。中等城市在中国的城市化进程中担负着吸纳就地转移农村人口的重要使命，由此决定了中等城市必须在积极吸引各类人才的同时注重吸纳农村人口。

第一，切实保障在中等城市落户人员的合法权利。经批准在中等城市落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。

第二，把解决农民问题放在首位。由于中等城市自身吸引力有限，对外来人口的吸纳主要对象是农民群体。中等城市户籍制度改革成功的立足点在于尊重农民意愿，重点关注农民生存方式的转变，即从依靠第一产业逐渐向第二、第三产业转变。

2.2 中等城市户籍制度改革的路径选择

对于中等城市的户籍制度改革，总体上说是一种分权型的改革模式。1998年国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》中允许各大中城市根据当地的具体情况分别进行改革试点，中央政府在一定程度上把中等城市改革的主动权授予了地方政府。

2008年10月19日，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件中明确提出要放宽中小城市落户条件。

2011年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》规定在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。并对中西部地区以及城市综合承载能力压力大的地方做了相应的附加规定。

中等城市改革的思路基本以购房、投资、知识技能提升为入户条件，只是入户门槛高，能够享有的权利和福利也少于原户籍人口。因此，中等城市户口准入门槛必须根据城市的实际需要和发展定位，在处理好平等、效益、稳定三者关系的前提下因地制宜地设定，促进人口的合理流动，可以采用较宽松的准入条件。

3 大城市户籍制度改革的指导思想与路径选择

大城市是省会城市、副省级城市、计划单列市以及国务院批准的较大的市中除了特大城市的城市总称。

3.1 大城市户籍制度改革的指导思想

第一，严格办理大城市常住户口的审批工作。对办理大城市常住户口的人员，公安机关要做好具体组织实施工作，严格按照办理大城市常住户口的具体条件，统一行使户口审批权。申报在大城市落户的人员，必须由本人持有关证明材料向迁入地户口登记机关提出申请；迁入地户口登记机关经严格审查，确认符合条件的，报市公安机关审批。

第二，公民一律平等与立足中国国情相结合。中华人民共和国宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”。因此，作为中华人民共和国公民，农民与农业户口不应划等号，农民有进城享受非农业户口人员享有的各种社会福利的权利。但是户籍制度包括户籍管制是一种有用的资源，不要急于否定，[4]大城市应突出以吸引“基本人口”、“服务人口”或“生产性人口”为主的城市发展理念，保证大城市的持续健康发展。

第三，注意区域性与全局性的关系。户籍制度改革的目标是要实现公民在全国范围内的自由流动，因此，各地方在制定区域性的户籍政策时就要具有全局性的战略眼光，特别是将户籍背后捆绑的各种社会福利提升到省级统筹的高度是目前的核心和重点，因此，对于大城市的户籍制度改革，首先是改革异化的户籍功能。

3.2 大城市户籍制度改革的路径选择

1984年10月，国务院《关于农民进集镇落户问题的通知》中提到“大城市郊区的集镇，如何解决农民到集镇落户问题，由省、自治区、直辖市人民政府自行确定。”

1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》规定继续坚持严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市。

2011年国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中指出要继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。

从大城市户籍制度改革的历史进程可以看出，我国大城市的户籍制度改革较为缓慢和谨慎，中央没有做出统一的规定。

虽然在现有的法律法规中找不到关于大城市户籍制度改革详细的、操作性强的依据，但是经过数十年的探索，我国大城市户籍制度改革已经摸索出了如下路径即采用“农业人口—城市常住人口—非农业人口”的三元户籍制度的过渡模式代替现行的“农业人口—非农业人口”的二元户籍制度。这种模式对于过渡期内新旧体制的顺利转换发挥着重要的作用。

4 特大城市户籍制度改革的指导思想与路径选择

特大城市主要是指以北京、上海为首，市区常住非农业人口超过500万人的城市。特大城市一般都有较高的准入条件，以避免过多的人口涌入对城市交通、居住等方面带来的影响。特大城市户籍制度改革滞后，计划指标控制人口落户的方式仍然存在。

4.1 特大城市户籍制度改革的指导思想

第一，解决好“进”与“出”的矛盾。户籍开放是对上海等特大城市承载能力的一大考验。户籍改革会不会引发特大城市的人口急速增长？成为目前户籍制度改革的一种担忧。因此，上海等特大城市的户籍制度改革能否成功，取决于户籍制度改革后城市是否能够维持人口平衡，人口的有“进”有“出”就显得非常关键。复旦大学葛剑雄教授表示，大城市户籍“进”解决了，同时需要研究的，还有一个“出”字，有进有出，进出有序，维持城市的人口平衡，否则单进不出，城市再大，也容纳不下。

第二，把人才引进以满足人才需求作为目前户籍制度改革的重心。2009年2月23日，上海市十三届人大常委会第九次会议审议《上海市推进国际金融中心建设条例（草案）》指出“本市紧缺急需的金融人才，可直接办理户籍引进。”并且为引进人才提供待遇保障，解决引进人才的户籍和居住证、住房、医疗等问题。至此，上海“指标限定”的户籍政策时代划上了句号，取而代之的是“条件管理”的新户籍制度。

4.2 特大城市户籍制度改革的路径选择

1962年12月《关于加强户口管理工作的意见》中规定中小城市迁往大城市的，特别是北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。

上海市1994年2月颁布的《上海市蓝印户口管理暂行规定》规定“在上海投资人民币100万元（或美元20万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口”。

深圳市1996年1月1日开始实行“蓝印户口”政策，截至1998年3月底，深圳已办理蓝印户口3.7万多人，由蓝印户口转为常住户口7000人。

1997年6月，国务院批转了《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和完善农村户籍管理制度意见的通知》规定在继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等大城市人口的机械增长。

广州1998年3月亦推出了“蓝印户口”；紧接着苏州市在苏州工业园区实行聘用类、购房类、纳税类、投资类四类“蓝印户口”。

1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中特别提到北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当在制定具体政策时加以严格控制。

特大城市在现阶段开放户口是有些困难的，有待于在大城市实现户口开放的基础上稳步推行。

5 结语

走中国特色城镇化建设道路，逐步实现城乡户籍一体化是当前我国城乡户籍制度改革的正确之举。经过数十年的摸索，我国已经形成了“小城镇-中等城市-大城市-特大城市” 布局合理、协调发展的城市体系，依据城镇规模由小到大的顺序有步骤地实行户籍制度改革，即控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇，要加速城市化进程，推进城乡一体化，淡化户籍边界、并最终消解这一边界。[5]

参考文献

[1]张庆五.我国历代户籍制度概略[J].人口与经济.1982年第5期

[2] 扈立家.中国户籍制度创新与农村城市化研究[M].西安： 西北农林科技大学出版社，2009年，P104

[3]丁任重、侯荔江、顾文江.成都市城市化的进程与方向研究[J].经济体制改革.2001，5

[4] 郭景华.迁徙自由研究：户籍制度改革的经济与宪政背景[M]济南：黄河出版社，2009年，P5

[5] 陆益龙.超越户口：解读中国户籍制度[M]. 北京：中国社会科学出版社，2004年12月第1版，P163