论人大代表素质的提高

刘莉

摘 要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表的素质高低直接关系到人民代表大会制度运行的效果，直接关系到我国社会主义民主政治的进程。近年来，人大代表素质欠缺的问题给国家的政治生活造成了许多不便，因此，为了使人大代表更好地履行宪法和法律赋予的职权，有必要对人大代表素质的提高这一问题进行探讨。本文首先阐述了提高人大代表的重要意义，其次分析了目前我国人大代表存在的一些问题以及人大代表应具有的素质，最后提出了提高人大代表素质的途径。

关键词：人大代表；素质；提高

在依法治国成为我国基本方略的今天，随着改革开放的持续深入，我国社会经济不断发展，民主法制建设稳步向前推进，一部分人大代表素质的欠缺成为了国家政治生活中的一个突出问题。

人大代表是国家权力机关的组成人员， 代表人民在各级国家权力机关中依法行使宪法和法律赋予他们的各项职权，管理国家事务、参加行使国家权力、参与国家相关重大事务决策， 制定国家基本法律等。因此，人大代表素质的高低就直接关系到国家权力机关工作质量的高低，基本法律的制定和实施， 乃至国家的前途和命运。因此， 在加强人民代表大会制度建设的过程中，进一步提高人大代表的素质必须引起我们的高度重视。

1 提高人大代表素质的意义

1.1 只有不断提高人大代表的素质，才能实现党的十五大确定的依法治国的基本方略，逐步实现人民民主权利

依法治国就是按照法律来治理国家。它是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。[1]

如果人大代表的素质不健全，就不可能实现代表人民科学有序地管理国家事务，就不可能真正代表人民行使当家作主的权力， 人民当家作主就不可能实现。只有进一步提高人大代表素质， 才能够实现依法治国的基本方略，实现广大人民的民主权利。

1.2 只有不断提高人大代表的素质，才能逐步推进我国民主政治的进程

人大代表的能力和素质能够直接关系到人民的权利是否得到保障，更直接关系到完善我国民主政治，提高人大代表素质意义重大。因此， 不断提高人大代表素质对于完善我国人民代表大会制度发展社会主义民主政治具有重要的意义。

1.3 提高代表素质是改变当前我国现状的客观需要

近年来，关于人大代表雷人提案的新闻报道屡见不鲜，甚至成了坊间笑料，而这些现象几乎都存在同样的问题，那就是由于有些代表素质较低，因此不能一针见血地提出真正有用的提案。不仅如此，更为严重的是在县、乡级的人大代表选举中，贿选现象严重，这严重损害了我国人民代表大会制度的优越性，是民主的倒退，不利于中国特色社会主义民主政治的建设，这些现象都说明了我国人大代表的素质很需要提高。

1.4 进一步提高人大代表素质， 是构建社会主义和谐社会的重要保证

面对新情况、新问题，如果人大代表素质欠缺，就不能因地制宜地制定出合理的法律规范来调整。只有提高人大代表的素质，才能维护社会的稳定，构建社会主义和谐社会。

2 我国人大代表素质现状

2.1 人大代表结构不合理

我国人大代表的产生方式有两种：直接选举和间接选举。从全国各地的各级人大代表构成成分来看，代表的构成存在着一些不合理的因素。主要是代表中存在着干部代表多、企业家代表多、党员代表多的现象，而基层劳动者代表却很少， 这样的代表构成使得基层百姓的诉求很难在国家权力机关中得到反映，代表的代表范围越来越窄。以南宁市十一届人大代表基本情况构成为例，工人、农民和其他劳动人民占29.2%，干部占68.04%，解放军占1.9%，归侨占0.82%。[2]修改后的选举法规定了全国人大代表应当具有广泛的代表性，应当有相当比例的基层代表，尤其是工人、农民和知识分子代表。

2.2 部分人大代表素质欠缺

所谓人大代表的素质， 指的是人大代表为充分有效地代表人民行使国家权力， 尽到代表的职责应具有的内在品质与能力[3]。

有一部分人大代表对我国的基本政治制度、基本法律框架没有系统的了解。长久以来，有少数人大代表不能正确地理解宪法规定的“国家的一切权力属于人民”这一基本原则，其指导和支配自己行为的准则往往是不正确的。许多党员干部代表不能正确认识法制建设和民主政治对社会稳定和经济发展的巨大促进作用，往往认为一切以党的政策为行为准则，而将法律规定视若罔闻。

2.3 部分代表利用代表身份谋取个人利益

还有相当一部分人认为人大代表只是一种荣誉称号。有的诸如企业老总之类的代表甚至将人大代表作为一种商业资本、政治资本，企图通过人大代表的身份获取更多的商业特权以及政治保护等利益；还有的人通过人大代表的身份为其违法犯罪行为寻求法律保护等等，诸如此类的现象不胜枚举。很多人大代表没有认识到自己的的职责和应尽的义务，不能充分认识到怎么样才能成为一个合格的人大代表。修改后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四十六条规定：“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。”

2.4 代表提出的议案和建议质量不高

人大代表应当依法提出议案和建议，但由于一些人大代表的个人素质欠缺，能力不足，再加上其他社会工作和个人工作繁忙，提出的议案建议质量都不是很高。1.有些议案缺乏对问题的深度思考同时也缺乏对问题广度的认识。比如有的全国人大代表建议：让盗贼去沙漠治沙，改变现行对“两抢一盗”犯罪分子的刑事处罚方式，将其送到大沙漠治沙，进行劳动改造，并对其实行绩效考核，根据完成任务情况确定服刑期限是否加减。[4]

虽然与以前相比， 我国人大代表在很多方面， 无论是在社会评价还是在群众反映方面都有所提高，但仍然与我国民主政治建设和人民群众的期望值有着很大的差距。所以说人大代表在作为一般社会成员的同时，更应作为国家权力机关的人员， 人大代表不但要参政议政， 还要时刻遵从人民的意志，保护人民的权利。因此， 代表不但要具备一定的基本素质， 而且必须具备一定的代表素质[5]。

3 人大代表应具备的素质

3.1 良好的思想道德品质

要想成为一名真正的为人民服务的人大代表，首先应具有良好的思想道德品质，这也是最基本的要求。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条明确规定人大代表要模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责，全心全意为国家和人民付出。真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

3.2 正确的政治立场

政治素养主要指作为一名人大代表，必须坚持四项基本原则，高举中国特色社会主义伟大旗帜，不断开拓创新。人民代表是由选民直接选举或间接选举产生的，作为人民在国家权力机关的代表，代表要能够站在人民的立场，勇于讲真话，反映选民意见，维护选民合法利益。作为人大代表，其职责就是准确地表达广大人民群众的意志和诉求。不断提高自己的政治素质， 以坚定的政治信念和高度的参政热情履行好人大代表的职责， 真正成为人民的代表[3]。

3.3 较高的文化道德水平和法律素养

文化水平主要是指对科学知识的掌握程度以及运用科学原理解决实际问题的能力。道德水平主要是指在勤政廉洁等方面代表所应具备的相关素质。人大代表首先应了解我国的政治制度，即人民代表大会制度是我国的根本政治制度，以及一国两制，民族区域自治等基本政治制度。熟悉人民代表大会制度的构成体系，运作流程，代表职责等相关内容。以上这些都需要较强的认知能力和较高的文化水平。一名人大代表能够正确行使代表权的前提是他能够分辨判断事实，能够准确界定一些事实的性质，在各方利益博弈时衡量出哪些是有利于人民的，哪些是有害于社会的。

“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力。”修改后的代表法把提高代表能力作为义务性规定，在履职培训、保障知情权、经费保障、人大常委会工作机构提供服务、人身特别保护权等方面作了明确规定。

作为国家权力机关的一名代表，人大代表必须遵守法律的相关规定并监督法律的实施。缺乏法学的基本逻辑思维和基本素养，是不可能胜任诸如草案的起草和修订以及新法的制定工作的，甚至于会议期间的审议工作也难以胜任。“对法律、法规立法意图的领会运用能力，监督保障其贯彻执行的能力，不仅是衡量人大代表法律水平的明显标志，也是人大代表文化水平的一个重要方面”[3]。

4 提高人大代表素质的途径

4.1 适当改变人大代表结构

现阶段， 代表应当从以下阶层和群体中产生： 一是农民阶级，由农业劳动者、农民工、乡村私有私营者等组成。二是工人阶级，主要由工人、商业服务业人员等组成。 三是知识分子阶层，这一阶层由专业技术人员、教学科研人员和大中院校学生群体组成。四是干部阶层。这一阶层主要由领导干部、企业管理者、事业单位管理者和一般干部群体组成。五是私有私营者阶层。这一阶层主要由个体劳动者、私营企业主群体组成。六是其他阶层。主要由军人、公安和武警人员、自由职业者等群体组成[5]。在选举的过程中，要切实提高普通劳动者当选代表的比例，逐步降低干部代表的比例。工人阶层数量庞大，由于其不能掌握更多的社会资源，因此更需要通过人民代表大会来表达其合理诉求。政府干部若当选人大代表，则其就同时是权力机关和行政机关的成员。既参与决定，又要对决定负责实施不利于对行政机关行政行为的监督。

4.2 设置代表候选人年龄上限

笔者认为，在年龄方面，应仿照外国来设定代表候选人年龄的上限。我国现行宪法和选举法都没有对选举权和被选举权设定年龄上限， 以致在具体的制度建构中出现部分人大代表年龄很大的问题。“有的代表因高龄， 常年体弱多病， 连会议都不能正常参加， 成为常不到会、常不参加活动、常不参政议政的‘三常代表”[3]。退一步讲，即使是身体状况良好的代表，随着身体的不断老去，精力、思维能力也会不断衰退，有时思想观念也会趋于保守，不利于新事物的发展。 因此，代表年龄不设上限必然影响人大代表参政议政的整体功能和质量。

4.3 引入竞争机制， 提高选民积极性

在代表选举中引入竞争机制，实行优胜劣汰，使那些得到群众公认且素质高的人选确定为正式代表候选人， 能够激发人民群众参与民主选举的政治积极性。杨海坤教授早在20世纪80年代就指出，“竞选不是资产阶级的专利品，我们要创造出比资产阶级更先进、更完善的民主选举制度。”[6]这样，可以促进代表进行参政议政的积极性，并且可以使代表履职的使命感和责任感将更强。

同时， 选举工作人员和选民群众通过对选举工作和人大代表素质要求的宣传可以得到教育，从而可以使相关人员的政治责任感增强， 并且无形中督促认真对待选举工作中各个环节，不断发展民主政治， 严格依法办事，真正代表人民的权利。

4.4 逐步实现人大代表专职化

人大代表专职化是指将人大代表作为一项专门职业从社会分工中独立出来， 使代表在当选为代表期间成为专职代表。如此人大代表便可以有充裕的时间进行相关的调查研究，更好地了解社情民意，贴近实际生活，了解当前社会存在的亟需解决的问题。实行专职化以后会更有利于代表职责的行使，提高代表议案的质量，使代表真正发挥参政议政的作用， 实现人民当家作主。

4.5 加强人民群众对人大代表的监督

首先要监督代表的个人品德，监督代表是否能够公正廉洁，有无渎职腐败行为，是否能够遵纪守法等。其次，还要监督代表履行代表职责的情况。考察代表是否能够真正代表人民利益，切实履行法律规定的义务，反映广大群众诉求。以及代表是否能够深入基层贴近现实，了解社情民意。

总而言之，虽然我国现行宪法和法律规定了人大代表在国家政治生活中具有重大作用，但这种作用由于人大代表素质的欠缺还不能够充分发挥。只有进一步提高人大代表的素质，加强对人大代表监督的制度建设才能使人民代表大会制度发挥其根本政治制度的作用，充分体现宪法中一切权力属于人民的立法意图，不断推进我国民主政治的进程。

参考文献

[1]谢祥清. 论依法治国方略的时代价值和实践意义[J].社会科学家， 2001，（2）：

[2]施扬汉. 人大代表素质与履职能力思考[J].中共南宁市委党校学报，2001，（2）：

[3]施敏.提高我国人大代表素质之我见[J].菏泽学院院报，2007，（4）：

[4]2010年全国人大代表提案汇总 [J/OL]. [2012-3-2].

http：//bbs.ccvic.com/thread-16796562-1-1.html

[5]梁涛.人大代表结构与素质分析及其改进[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2007，（2）：

[6]杨海坤.市场经济、民主政治与法治政府[M].北京：中国人事出版社，1997. 35页-39页

[7]许崇德，胡锦光.宪法[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[8]田必耀.积极与稳健地完善人大制度[J].人大研究，2011，（1）：

[9]曹众.人大代表向选民述职工作探索与规范[J]人大研究，2011，（1）：

[10]袁建树.加强人大代表素质要求的探索与思考[J]宁波通讯，2010，（1）：

[11]胡锦光，韩大元.中国宪法[M].北京：法律出版社，2010.348页-369页