新形势下基层统计法制建设工作思路探究

刘峰

统计作为宏观管理的基础性工作，必须提高统计数据质量，提高统计能力，提高统计服务水平。统计法制是维护统计工作秩序和确保“三个”提高的重要保障。实行企业一套表联网直报是统计的一场革命，已经并继续给统计系统多方面、多环节带来深刻的历史性变革。更加突出了源头统计数据的地位。基层统计数据质量对数据链全局的影响至关重要，政府统计系统大量的资源、统计法律主体关注的焦点转移至基层源头，工作重心也将投放至基层。统计法律责任的主要作用点从联网直报前主要分散于企业、政府、部门统计等，变为当前的主要集中于企业和面对企业的基层政府统计机构（例如乡镇、街道）。源头数据的地位决定了在这两者之间形成统计违法行为的集中区，成为统计执法的重点区域。另外，统计数据体外干预的程度加重，统计网络违法等新的违法形式出现，都是当前和今后统计法制工作必须研究解决的问题。因此，要实现统计工作的“三个提高”，发挥统计“信息、咨询、监督”职能作用，必须加强基层统计法制建设，进一步提高统计法制工作水平，确保源头数据质量。下面是本人就当前基层统计法制工作存在的突出问题和今后的工作思路进行简要的探究。

一、基层统计法制工作存在的主要问题

（一）统计法律法规体系存在缺陷

实施企业一套表联网直报条件下，现行统计法律体系面临新问题：一是统计法没有赋予网上直报的法律地位。依照现行统计法，统计调查对象不从网上上报统计数据即不构成违法。二是统计法没有对名录库建设作出明确要求。在统计执法时，对名录库建设中的违法行为缺乏执法依据。三是统计法对利用统计网上直报平台实施犯罪的行为没有进行界定。四是执法的可操作性不高。现行统计法对违法行为如何处理缺乏具体量化的条款，对违法责任规定不严格；对《统计法》规定的行政处分、追究刑事责任、吊销营业执照等处罚，统计部门本身无权，执行起来难度较大；对调查取证的证据种类、有效性（特别是网络证据）没有必要的界定。

（二）基层统计执法体系先天不足

多年来，县区统计执法体系建设远远滞后于统计制度改革进程，无法为日益增加的大量统计工作任务提供保障。一是机构不健全。虽然《条例》《意见》对县级以上人民政府统计部门建立统计执法机构，配备统计执法人员做出了明确规定，但是编制、人员、经费预算受制于地方政府，一直得不到落实。县区一级缺少专门的执法机构，尤其是区统计局，都无法安排一名专职人员从事统计法制工作，执法力量极为薄弱。统计检查人员都是临时抽调其他专业人员，使得统计执法人员既当运动员、又当裁判员，与加强执法监督的要求格格不入，执法水平达不到执法要求，责任心和能力无法满足执法检查工作的需要。二是保障不力，执法设施手段滞后。目前，县区一级财政预算没有将统计法制建设纳入盘子。县级统计系统缺少执法用车辆、摄录设备、复印传真等基本硬件设施。而执法罚没收入进入财政帐户，统计部门无权使用。执法成本较高，执法的积极性、主动性大大降低。三是难以扭转“软法”的社会形象。虽然经过多年的统计普法宣传，社会上对统计有了一定的认识，但还没有从根本上改变《统计法》是 “豆腐法”的形象，这直接或间接导致了基层统计执法人员缺乏信心、缩手缩脚、不敢碰硬，而给违法者带来可乘之机。四是执法的程序和方式缺乏规范。程序上不规范主要表现为对执法工作缺乏认真总结、对经验教训缺少深入的探讨、对遇到的难点、疑点问题缺乏研究、对案卷的评估流于形式等。方式上主要是套用老经验老做法，生硬、单调。往往都是按照年度计划采取“运动式”模式，集中力量打歼灭战，短期内完成检查任务，而不是贴近统计工作的实际，开展常态化执法。

（三）法制工作环境较差

长期以来，统计法律法规的强制性在社会上体现的不明显。地方政府和社会公众对统计工作尤其是法制工作的重视、支持和理解、配合度较低。很多地方政府为了减轻企业负担，出台了一些规定，要求执法部门一般情况下只允许去企业检查一次。现行的政绩考核机制难以引起地方政府领导对统计法制工作尤其是执法工作和重视和支持，甚至出现抵触情绪和干扰执法工作的情况。统计部门对执法检查普遍存在忧虑，担心统计执法检查多了影响发展环境，被领导怪罪，会引火烧身等。对于体外干预统计数据的违法行为不但难以取证，而且缺少敢于执法的信心和动力。尽管每年都在开展统计执法检查工作，但总是小心翼翼，慎之又慎，对于一些重点、敏感的行业和单位检查较少，缺乏广度和深度。

（四）培训缺失，执法人员能力不强

县区统计局工作任务繁重，对统计执法人员业务培训重视不够，即使开展业务培训，大多采取以会代训的方法进行。师资力量不强，方法单一，时间短、层次低，使得统计执法人员业务素质不高，工作能力不强。特别是对相关法律法规知识、会计知识、执法技巧学习掌握不够，以致在统计执法工作中畏手畏脚，底气不足，不敢碰硬。

二、基层统计法制建设工作思路

（一）转变观念提高认识

加强基层统计法制建设要从观念上解决四个问题：一是依法统计的观念树立不强的问题。长期以来，政府统计机构的工作人员受计划经济的影响，习惯于以计划模式开展工作，对法律规定应当作为的不作为或者作为不到位，依法统计的意识淡薄。因此，必须切实树立依法统计的观念，严格依照统计法律法规，依法管理统计调查项目，依法开展统计工作。二是依法统计的主体认识不清的问题。有的人认为统计法律法规主要是针对统计调查对象的，统计调查对象要严格履行统计法律义务。实际上统计部门是依法统计的主体，统计部门首先要按照统计法律法规的要求，依法开展统计工作，才能管理统计工作，规范各种统计关系，才能要求统计调查对象履行统计法律义务。三是依法统计与己无关的片面认识问题。统计部门内部有些同志总认为统计法制是统计法制机构的事，自己是搞专业的，与依法统计、统计法制、统计执法关系不大，事不关己，高高挂起。依法统计、统计执法涉及到统计部门各内设机构，不解决这些片面认识，就不能积极主动地参与、配合依法统计和统计执法等工作。四是认为统计法是软法的问题。任何一部法律都有强制性，新的统计法及其一系列统计法规通过多次的修订完善，已经具有了很好的可操作性。认为统计法是豆腐法的，实际上是不敢进行统计执法，不会统计执法，不善统计执法，也没有执法效果的具体表现。因为没有执法的力度、没有执法的量，社会认可度才会较低。很多部门的执法工作，都是从大家不认可到认可，再从认可到自觉守法，这是一个必然的过程。

（二）完善统计法制制度，建立统计法制建设长效机制

统计法制工作对于推进“四大工程”建设，促进“三个提高”具有十分重要的保障作用。要把统计法制工作作为一项十分重要工作来抓，即建立一把手亲自抓、分管领导具体抓、政策法规人员主抓、相关人员配合抓的齐抓共管格局。一是要建立统计法制责任制，实施一把手工程。在组织机构建设上，要成立以统计局一把手为组长的统计法制工作领导小组，负责、组织、领导统计法制工作；在经费落实上，要充分保障统计法制工作需要。从普法到执法层层建立领导责任制，确定目标，责任到人；建立《统计执法责任奖惩制度》，对那些在统计执法中有突出成绩的给予表彰和奖励，出现重大失误的给予处罚，做到赏罚分明。二是进一步完善统计法制工作制度。建立健全《统计行政处罚裁量标准》、《统计处罚案卷评查办法》、《统计行政处罚监督制度》等统计法制工作制度，严格执行制度规定，提高依法行政水平，确保统计法制工作的制度化、规范化。三是建立统计执法责任追究制度。对没有法定依据越权执法或者违反法定程序的；对发现的统计违法行为不予查处的；干扰上级统计执法机关办案，包庇、纵容统计违法行为的，行政处罚结果显失公正的，泄露执法对象商业秘密的等违法行为实行过错追究。规范统计执法行为，保证统计执法人员正确履行统计法律法规赋予的职责，预防和减少执法过错的发生，维护基层单位及人员的合法权益。

（三）建设强有力的法制队伍

实践证明，健全统计法制机构，充实统计法制力量，对于加强统计法的贯彻执行，推进依法统计工作水平具有重要意义。因此，建设一支忠诚法律、作风过硬、业务精湛、敢于执法、善于执法的统计法制队伍显得尤为迫切。针对当前执法机构不健全、人员力量薄弱、执法能力仍待提高、知识结构落后等问题：一是加强统计法制机构建设。当前，基层统计执法机构和人员配备与执法检查任务极不相适应，要通过有效的手段促使地方政府按照国家统计局的要求建立独立的统计法制机构，充实与统计法制工作相适应，并具有较高政治素质及熟悉统计法规和统计业务的法规专干和执法检查人员，并保持执法队伍的稳定性，确保统计执法检查工作常态化开展。二是加强统计法制队伍能力建设。采取充实法律专业人才，以提高统计执法队伍的执法意识、执法水平、和执法能力，建立执法骨干力量平台。紧跟时代步伐，不断创新工作机制，就逐步推广网上直报过程中带来的数据质量控制难、统计执法取证难等新情况，及时研究解决途径，并及时对专业和执法工作人员进行培训。实行执法人员岗位学法培训和复训制度。定期对统计执法人员开展统计业务和统计法律法规及相关的法律知识、案卷评查、执法程序和执法技能培训。打造一支事业心强、业务熟悉、有工作能力、年富力强、能打硬仗的统计法制队伍。三是加强统计法制工作的硬件建设。加大经费投入，解决好办案设备，普法经费保障等问题，确保各项统计法制工作的开展。

（四）加大执法、宣传常态化力度，优化外部环境

统计执法是保障统计调查数据质量的关键手段。统计违法案件之所以屡禁不止，就是因为执法不能常态化、对统计违法案件查处力度不够、处罚力度较轻，使违法者存有侥幸心理，违法成本较低，认识不到自己的行为所引起的严重后果和为此必须承担的法律责任，从而对统计违法不以为然。加大统计违法案件的查处力度，对统计违法案件发现一起，查处一起，决不心慈手软。这样不但是对违法者一种惩戒，而且是对没有被发现的违法者的一种震慑；更重要的是能从一定程度上提高人们对《统计法》和统计工作的认识，扭转《统计法》在群众中“豆腐法”的观念，提高统计法的约束、监督和震慑的威力。执法方式上坚持改革创新，不断探索新方法。实行常规检查和重点检查相结合；整合资源，实现市、县（区）联动联合执法、县区间交叉执法；借助同级人大、司法监察部门的力量和支持，推动和形成联合执法工作机制；探索试行同工商、税务、金融等部门配合，建立统计诚信评价体系，实行统计违法“黑名单”制，增大违法成本。对少数有法不依、严重违反统计法律法规的单位和个人，加大媒体曝光力度，促使调查对象不愿违法、不敢违法，以此提高统计执法的震慑力和影响力。坚持执法与宣传相结合，起到发酵效应。执法的过程本身也是统计法宣传的过程，通过以点带面，营造学习统计法、遵守统计法、敬畏统计法的良好社会氛围，增强全社会的统计法制观念，树立统计法的权威。

开展统计法制宣传是营造良好的统计工作外部环境的重要手段。除了在开展统计执法过程中进行宣传外，要制定科学的宣传工作计划，使之长期化、常态化。既要借助“12.4”全国法制宣传日和“12.8”《统计法》颁布纪念日组织开展重大宣传活动，又要在平时工作中坚持不懈的开展统计法制宣传。强化普法宣传教育，要加强与当地党校、监察、司法、宣传等部门以及新闻媒体的沟通联系，把《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》纳入党校教学、干部职工普法、各级中心组学习和主流媒体宣传内容。定期举办普法培训班，重点对领导干部进行统计“一法一规” 的学习培训。经常性开展对基层统计系统工作人员的统计法知识专题讲座，以提高依法统计与依法行政的意识和能力。结合推进统计联网直报工作，通过发送统计法律事务告知文书，促进企事业单位负责人提高依法统计的意识；面向基层统计人员利用专题会议、从业资格认定、继续教育、业务会议进行统计法律法规知识培训。把统计普法宣传渗透到社会各个层面，做到让各级领导重视统计、社会各界认知统计、调查对象配合统计。注重开展评优创先活动，树立典型，以大力宣传弘扬统计人求真务实、无私奉献的精神，展现统计人忠诚统计、视统计数据质量为生命的不懈追求，激发统计工作者在新形势下进一步做好统计工作的信心和决心。