“五位一体”全景式改革

蔡如鹏

11月15日，按惯例应在三中全会后一周发布的全会文件罕见地提前4天对外公布。被认为将影响中国未来5年乃至10年发展方向的这份纲领性文件，当天一经发布，就赢得各方的积极评价。

这份名为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）既是十八届三中全会重大的成果，也是未来中国社会经济发展的施政纲领。该文件确定了新一届中共中央在未来深化改革的重点和路线图，提出了改革的方向和目标，确定了全面深化改革的重点和核心，及深化改革决定性成果的时间表。

有评论认为，这是继上世纪七八十年代邓小平引领的一系列改革以来，意义最重大的一次改革规划。

“这个改革方案显然超出了大多数人的预期。”国家行政学院教授竹立家对《中国新闻周刊》记者表示，从经济到财税、从司法到政府治理等各方面都有更多进步。他认为，《决定》对于中国现实的判断显示出相当的洞察力，提出的解决方案也反映出新一届领导的勃勃雄心，“提升了改革的预期与目标”。

30年来最具雄心的改革计划

长达两万多字的《决定》从十余个方面，对改革进行了全景式的描述。从允许单独生二胎、制定延迟退休年龄政策、探索统考减少科目，到健全工资正常增长机制、加快房地产税立法、放开小城市落户，几乎与每一个中国人“生、老、病、死”息息相关的切身利益，都在改革方案中得到体现。

“这次改革是史无前例的。过去谈改革，多是强调以经济为主题的改革，如今的改革是全方位的。”竹立家说。

中国社科院学部委员张卓元曾多次参加全会文件的起草，他也是十八届三中全会文件起草小组成员。他告诉《中国新闻周刊》，与之前几届三中全会相比，这次全会的一个特点是五位一体，“是社会、政治、经济、文化、生态的全面改革”。

一般以为《决定》可能会讲较宏观、大原则的内容，但公布的内容有不少具体细节超乎意料。这些内容被细化为60个改革项目，包括放开金融行业、放宽其他一些行业的外资准入限制、让市场决定资源价格并赋予农民更多财产权利，废止之前备受争议的劳动教养制度等等。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示，这份蓝图看起来是中共近30年来最具雄心的改革计划。

张卓元告诉《中国新闻周刊》记者，这次三中全会文件的起草，“是第一次由总书记亲自挂帅，之前是没有过的，而且有两个常委当副组长，五个政治局委员参加，规格非常高。”

在张卓元看来，“没有中央，特别是最高领导下决心、拿主意，有一些比较重大的改革是很难出来的。”

他介绍说，在文件起草之初，中央就强调这次“只谈改革，关于发展的问题都不谈。聚焦在改革上，而且一般的改革不谈，要谈比较重要的改革”。

4月下旬，起草小组召开了第一次会议。张卓元回忆说，在那次会上，总书记习近平一开始就对整个文件提出了目标、要求、指导思想，而且提出要解决六方面的改革问题。

“这六个问题也正是总书记7月23日在武汉市主持召开部分省市负责人座谈会时谈到的六个要点。”张卓元说，“这被认为是对本届三中全会的定调。”

据张卓元回忆，后来正式开会的时候，有中央委员提出，为什么像西部大开发这么重要的发展战略都没写？“当时的解释就是，这个文件是改革的文件，所以有关发展方面的就不写了。”

十八届三中全会文件起草小组成员、中共中央财经领导小组办公室副主任杨伟民也证实了这一点。他在向《人民日报》、中央电视台等分析三中全会的改革亮点时说，很多参会人员也都没想到，很意外，改革力度前所未有。

明确市场决定性

17日，《决定》公布的第三天，北京大学国家发展研究院举办了“解读三中全会的改革政策”的论坛。

北京大学国家发展研究院名誉院长、国务院参事林毅夫在论坛上说，十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，这一表述充分体现了解放思想、实事求是和与时俱进，为中国经济进一步持续健康发展打下了坚实的基础。

林毅夫表示，将市场在资源配置中发挥“基础性作用”改为发挥“决定性作用”，将能更好地提高资源的配置效率。对于正在转型的发展中国家来说，必然是以市场经济为基础，同时有为的政府也尤其重要。

他说，政府在此过程中如果能在产权保护、维持宏观环境稳定等方面发挥好的作用，那么中国的经济还可以持续、稳定、健康，而且比较快速地发展。他认为，中国还有20年左右每年8%的增长潜力。

不少学者在接受《中国新闻周刊》采访时均表示，明确“市场在资源配置中起决定性作用”，是《决定》的一大亮点。

在竹立家看来，这是《决定》中分量最重的一句话，“这回答了最近十多年来一个争论很大的问题，就是改革要往哪个方向？向市场化的方向走呢？还是向强化政府对经济的管控？这是一个重大的方向性的问题。”

“三中全会决定不但肯定了市场的作用，而且把它提到了一个很高的地位，就是要使市场在资源配置中起决定性的作用。这表明了党中央对于这个问题的明确的、坚定的政治态度。” 竹立家说。

杨伟民将这一提法与1992年中共首提建设市场经济目标相提并论，认为两者具有同等历史地位，“这是中国市场经济内涵‘质的提升，是思想解放的重大突破，也是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。”

释放民营经济的活力一直被认为是保持经济高速发展的重要途径。杨伟民认为，目前中国民营经济发展中的一些障碍，如“玻璃门”“旋转门”等，根子在于没有把非公有制经济放在与公有制经济同等地位上。

“而《决定》在基本经济制度领域有很多新的突破和创新。”他说，比如强调公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是经济发展的重要基础。中共过去也讲过“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，但从来没有与公有制经济放在一起讲，“而这次放在一起，十分鲜明，没有老大、老二之分了。”

《决定》在保护产权、使用生产要素、参与市场竞争、法律保护、市场监管等各方面，强调各种所有制经济平等、公平、公正、统一等关键词。今后，中国既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。

杨伟民说，中国国企第一波改革是在20世纪90年代中期，当时国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，以建立现代企业制度为目标。“有效实施《决定》关于国企改革的任务和举措，必将掀起国有企业的第二波改革。”

首提“国家治理”

《决定》在改革总体目标里提出“国家治理体系和治理能力的现代化”。竹立家分析说，这是中共党内文献里首次出现“国家治理”这个词，与过去的“国家统治”“国家管理”“国体”“政体”等等提法都不同。

在竹立家看来，以“治理”取代“管理”体现了主体的多元化。他分析说，治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家的治理，而不是仅仅依靠一种力量，这是民主的一种表现。

“治理就是强调公开、透明、民主、法治。”他说。

政治学者、国家行政学院教授宋世明在接受采访时表示，中央把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，“这超越了单纯的经济改革目标，而是包括社会治理和政治体制改革在内的总体性目标。”

竹立家则告诉《中国新闻周刊》，在他看来，国家治理包括政府职能转变、依法治国和广泛的民主参与。

中国宪法学会常务副会长莫纪宏认为，中央首次提出“国家治理体系”概念，其核心内涵是党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，“国家治理不仅是国家机关对社会的管理，还包括正确处理国家机关之间关系、国家与公民之间关系及公民与公民之间关系。”

《决定》对现行社会体制和政策进行了大幅改革，具体包括放开中等城市落户限制、实行网上受理信访制度等举措。饱受争议的劳教制度也被废除。民生方面，《决定》出台诸多举措回应了民间的长期诉求，包括单独家庭可生二胎在内的诸多举措令人“拍手称快”。

与此同时，在谈及“强化权力运行制约和监督体系”时候，《决定》明确提出，要“探索实行官邸制”，来严格规范官员的生活配置。这一前所未有的新提法引起广泛关注。

据悉，这一表述来自国家行政学院教授汪玉凯的建言。今年7月，他撰写的《关于建立中国特色“官邸制”的建议》，曾由中国行政体制改革研究会上报中央高层。

汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，所谓官邸制，就是由重要官员在任期内，由国家为其提供住房的一种制度。在世界范围内，著名的官邸包括美国总统居住的白宫、英国首相进驻的唐宁街10号，以及韩国总统所在的青瓦台等。

据汪玉凯介绍，目前党政领导干部利用权力侵占住房的问题严重。举例而言，广西柳州市专为该市四大班子领导建造了高档住宅小区，名为“河东苑”，每套320～340平方米，每平方米售价仅相当于周边商品房价的一半，后被《人民日报》曝光。

据悉，当代主要发达国家几乎都实行了官邸制，其相同特征是，任职期间入住，卸任后搬出；此外，从多数国家的实践看，对部长级以上高级官员，也普遍实行“官宅制”，即提供住房补贴，卸任后取消。

按照汪玉凯的建议，在“官邸制”制度下，所有的官邸和官宅都归国家所有，或由国家租用，按规定配置内部设施，费用由国家承担。“官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止高级官员谋取住房特权。”

强力机构落实改革

从这份改革方案来看，不仅有深化改革的明确目标，而且不乏具体的路径，那就是加大中央权力，希望借以上对下的强力推进来达成改革目标。

“十六届三中全会的遗憾，就是文件通过以后就放在一边，没有落实措施，以至于之后改革不理想。”张卓元对《中国新闻周刊》记者说，“这次不光通过了文件，还成立了一个领导小组来协调、推动、督促、落实，而且有个年限规定，到2020年要完成。”

他告诉《中国新闻周刊》，中央设立“全面深化改革领导小组”正是出于这种考虑：即便改革有顶层设计，但如果没有高层强力推动，恐怕政策依旧很难落实，毕竟很多改革涉及到了政府自身改革。“这一次中央下了决心，都要一一落实，监督检查”。

一位不愿具名的分析人士称，全面深化改革领导小组将负责统筹政治、经济、文化、社会、生态、党建六大领域的全盘改革，同时统领指导现今中央已有的财经领导小组、中央机构编制委员会、文化改革小组、司法改革小组和国务院医改小组、教改小组等，从而令该小组成为在人员配备、职权责任等方面规格最高的超级机构。

“要推动包括经济和政治在内的全面改革，必须要有个层级很高、超越部门利益的机构。”郑永年对《中国新闻周刊》记者分析说，《决定》所提到的改革措施肯定会面临阻力，而阻力很可能来自政府部委、大型国企和地方政府。

为什么之前有些改革老是深入不下去？郑永年认为，正因为推动改革的主要机构都是利益相关者，“所以这几年中国有很多改革，很难说是为了整体利益，不同的部门、不同的既得利益集团都在追求自身利益，结果越改革越糟糕。”

有评论认为，全面深化改革领导小组以及国家安全委员会的设立，将使得权力更加集中。郑永年认为，这两个机构都是“行动体”，“这就相当于公开明确谁来做的问题，否则说了一大堆，不知道谁来做。现在明确了谁来承担责任的问题。”

上海的历史学教授萧功秦一直提倡用“新威权主义”统治来保护市场改革的进程。“中国需要一个支持市场经济的强人，能压制政治上的反对声音，同时能带领中国实现经济现代化。”萧功秦告诉《中国新闻周刊》。

对此，郑永年也表示认同。他对《中国新闻周刊》分析说，改革初期肯定需要有相对集中的权力作后盾。中国很多制度还不完善，既得利益群体势力还很庞大，如果没有一个强有力的中央权力，根本无法建立起完善的制度。

“现在的领导人要有魄力，现在既得利益者这么强大，没点权力能行吗？”郑永年说。