中国保护地的民间立法实验

陈薇 杨迪

一年前，解焱连提案和议案都分不清。这位一头卷发、个子矮小的女学者，多数时间不是在写论文，便是在野外考察。

但2013年两会后，她已能如数家珍：“6个人大议案，还有两个建议，3个政协提案，包括致公党中央的团体提案……”这意味着，近400位“两会”代表委员，与她共同呼吁尽快在中国开展自然保护地立法。

中国科学院动物所副研究员解焱，如今的“民间兼职”工作是：自然保护立法研究组总协调员。这个志愿组织由学界、法律界和媒体工作者组成，通过会议、邮件和QQ群，在一年内完成了一部《自然保护地法》草案专家建议稿，用以取代正在立法进程中的《自然遗产保护法》，后者是由全国人大环境与资源保护委员会主导，历时10年起草、并已于2012年提交人大审议。

在自然保护立法史上，恐怕没有发生过这样观点相左的两法相争；在中国立法史上，大概也没出现过这样开创性的民间立法实验。

“狙击”《自然遗产保护法》

2012年全国两会前，解焱意外得知，审议《自然遗产保护法》可能被列入当年全国人大常委会会议议程，开始着急。

对这部已历时10年起草的法律，解焱有所了解。在她看来，这部法律最大的问题在于，其保护范围只包括国家级自然保护区和国家级风景名胜区，却排除了地方性保护区、风景名胜区，以及森林公园、湿地公园、水利风景区等其他保护地类型。这意味着，这部法律一旦通过，除了600个受其保护的保护地，其余7000多个保护地将处于危险之中。

2012年2月，解焱在博客上发表公开信，以“一位热忱于中国自然保护事业的生物多样性保护工作者”身份表示，“别无选择要去做一件大事，就是——促成中国的《保护地法》。”

因各界人士反对，《自然遗产保护法》审议工作最终没有启动。

事实上，早在2004年，全国人大环资委曾起草过第一部《自然保护地法》草案，解焱是当时参与讨论的专家之一，不过最后没有结果。成功“狙击”《自然遗产保护法》之后，解焱决定以民间力量继续完成9年前的保护地立法工作。

没想过是否会成功，2012年3月28日，她通过邮件、博客和微博发出了呼吁：“这个工作难度很大，不要以为这只是我一个人的工作，应该是所有喜爱自然的人们的工作！”

成都观鸟会理事长沈尤在解焱微博上看到这条消息，“一下子把我打晕了，不知道她到底要干什么”。两次面谈后，他才明白，解焱是想建立一个打破行政壁垒、科学分类统一、将所有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等纳入保护范围的法律草案。

云南省红河州风景园林管理处处长梁辉也被解焱发在QQ群的“小广告”吸引来。“这事能成”，梁辉没犹豫就决定加入。作为一线保护地工作者，他深感风景名胜区已陷入“批而不建、建而不管、管而不立”的尴尬境地。

很快，就有50余人表示愿意加入，最终，这个立法研究组共聚集了98名志愿人士，大部分是和解焱一样的中青年专家。

国际视野和严谨的专业背景成为研究组成员的最大特点。这也反映在他们的筹备工作中。比如，研究组的划分是通过填写任务分配咨询表完成的，最后分为法律草案完善组、监管问题研究组、保护目标和系统规划组、保护机制研究组和推广组；比如，组员还可以选择接收邮件范围、对媒体开放程度等等细节，有86人愿意分别以单位身份或是个人名义对外公开，剩下的则选择“在任何公开场合都不要出现我的名字”；再比如，为了更清楚地表明自己的立场，仅是研究组的名称，就争论得不可开交，有人认为应该叫“保护区立法”，有人认为应该叫“保护地立法”，最终，为了调和矛盾，保护组命名为“自然保护立法研究组”。

2012年4月10日，研究组在北京召开了第一次会议，正式成立。不过，这一天也只有28名组员出席。这个松散的民间联盟，大多是通过邮件、QQ群研讨，按每月既定的工作计划提交报告，征集意见，由解焱执笔修改后，再继续讨论。

白天睡觉、夜间上山的羊

解焱本人是保护目标和系统规划组组长。她首先想解决的，是保护地分类和分区问题。

在中国，自然保护区内被分为核心区、缓冲区、实验区。核心区禁止一切活动，缓冲区只准科学研究观测活动；实验区则可教学实习、参观考察、旅游等。

由于绝大部分保护区都设立在经济相对落后的中西部地区，这种初衷为严格保护的划分，造成了保护地与周边居民的普遍矛盾。

北京林业大学生物技术与科学学院副教授鲍伟东举例说，2006年起他在内蒙古某国家级自然保护区做科研，发现周边村民趁保护区工作人员下班后偷偷进去放牧，久而久之，那里的羊也养成了独特的作息：白天睡觉，晚间上山；保护区则对羊群下毒，导致摩擦升级。

长白山科学研究院高级工程师朴正吉长达十余年间跟踪记录一只猞猁的行踪（近30年来，他仅发现了两只猞猁），但双方的第一次谋面，朴正吉看到的却是这个“朋友”的尸体——在猎人“套子”里，为了迷惑工作人员，村民们甚至将套子漆成白色。

然而，保护区没有综合执法权，而我国重点保护野生动物名录自1988年公布以来，一直没有更新。保护区内的偷牧、偷猎行为，往往无法依靠保护区自身规范。

研究组最初试图使用解焱建议的分区规则，划分为：封闭区、控制区、旅游区、资源利用区、高强度使用区和外围缓冲区六个区域。但很快又被以“太复杂”否定了。大家最后决定“做减法”，借鉴古界生物圈保护区的分区规则，将保护地划分为核心区、缓冲区和过渡区，后两个区域有限地允许周边居民利用资源。不过，他们要求对缓冲区细化分区，以便制定详细的管理措施。

传统意义上，中国自然保护地的整体划分与主管部门挂钩，如：林业和环保主管自然保护区，住建部主管风景名胜区、林业主管的森林公园、林业及住建部主管湿地公园，地方政府主管的水源保护区等众多名目，而研究组则建议，一律分为四类：严格保护类、栖息地/物种保护地、自然展示类和限制利用类，严格程度依次递减，允许活动递增，如第一类严格禁止人类干扰，第四类则允许采集、放牧等有限利用自然资源。

“这样做的目的，是改变自然保护区多只能建在中西部地区的局面，使得人口较为密集的东部和沿海地区也可以建立更多更大的自然保护地。”解焱说。

到底需要多少钱

研究组最希望解决的，是保护地的经费与人员问题。

中央财政目前没有对保护区设立预算内常规科目，只有保护区专项资金，大多用于新保护区的基础建设部分，现有保护区的运行，绝大部分只能依靠地方财政。

美国大自然保护协会和国务院发展研究中心曾就此做过调查，结果显示：2005年，中国保护区每平方公里的保护投入在337～718元人民币之间，而发展中国家的平均水平为997元人民币，发达国家高达13068元人民币。

比如，云南有17个省级保护区处于“无人员编制、无管理机构、无资金投入、无保护设施”的“四无”状态。其他省市，更多的县级保护区内，由于资金不足，保护管理工作只能挂靠林场、或者委托乡政府、村委会甚至是过去的乡村林业队进行管理。

开发旅游等经营项目因此成为保护地的重要经费来源。但这也造成了严重后果，比如，长白山保护区主要公路上平均每日每公里冲撞碾压致死的动物为2.82只，为旅游而升级改造的道路上野生动物致死率高达95.95%，但附近林业局的土石路上仅为4.65%。

不过，全找国家拿钱，哪有那么容易？

解焱决定要解决一个看似简单、却从没搞清楚的问题：如将所有保护地纳入财政预算，到底需要多少钱？

2012年9月起，她将主要精力投入保护管理人员与经费需求分析，向组内各地一线管理人员分发问卷，实地走访了云南、四川、湖北等十多个保护区，了解基础设施维护、人员工资等，再经多方讨论与验证，最终，一份35页的详细报告给出的结论是：如果使我国17%的陆地和10%的海洋得到有效保护，需要GDP经费的0.065%。

不过，有组员委婉地指出，这只是底线，还需考虑一些非常规经费——招待、联络等不可预见的开支，最后，研究组决定这个数字扩宽为一个范围，年总经费需求高限约为950亿，占GDP百分比为0.2%。

解焱相信，这份扎实而翔实的报告说服了很多人：与占GDP4%的教育事业经费相比，这个数字“实际上花不了什么钱”。报告发布后，国家环保部一位工作人员找到解焱，说部里领导请她过去讲讲“这个数字是怎么算出来的”。

除了经费，研究组还格外强调，应将自然保护区的管理权收归到省级以上政府。“当国家级自然保护区的主管领导都由县级任命时，一旦县里为经济发展牺牲保护，保护区毫无反驳之力。”

研究组组员梁辉是云南省红河州风景园林管理处处长，编制为3人，实际只有他一人，行政级别上为科级。他曾有过一次经历：为了修一条铁路，某县联合州政府越级直接向省里报告，要撤销一个省级风景名胜区，虽最终被驳回，但每每说起，他都深感无奈。

为此，研究组在草案中提议实行“综合监管、分部门管理和社会参与相结合的管理体制”，将环保部目前管理的15%自然保护区转为其他部门管理，自身仅作为综合管理部门，负责所有类型的自然保护地管理的监督工作。

“这等于给主管部门又找了个婆婆”，解焱完全可以预计到未来的阻力。曾有一个风景名胜区学术讨论会，她联系组委会，希望共同宣传自然保护地立法，对方断然拒绝：“我们不赞同你们的那一套。”

宣传与交锋

“此项研究情况特别，需要更多的宣传工作，目的是为了引起政府、公众和媒体更多对此项研究工作的重视”，研究组成立之时，宣传组内便分了决策层推广、公众宣传和国际交流。

怎么让普通民众也觉得自然保护地非常重要？学究们犯了难，给出的答案都是面目死板的生态结构、环境保护等。组内一位七代志社会责任培训类NGO负责人陶蓓断然否定：哪里有人会关心这些？一定要和“人”联系在一起！

这时不知是谁脱口而出：生态底线！大家纷纷觉得，这个有力度。“用自然保护地捍卫中国的生态安全底线”就成了研究组的标志性口号。

宣传册特别选用了易降解的生态纸张——这种纸略贵，而研究组经费并不多，他们希望从每个细节都传达一致的理念。

介绍所有认识的全国人大和政协委员，是组员们的工作之一。研究组的工作邮箱中积攒了近5000个邮箱地址，立法建议群发后，大多石沉大海，没有回音。

研究组还发函邀请各个国家部委参与座谈会。不过让他们最惊讶的是，接电话的人最关心的问题通常是：“其他部门来的人都是什么级别？”

一些与解焱有私交的部委内部人士其实赞同自然保护地法，“私底下，怎么支持你都行”，但实际上，只有三四个部委派过普通工作人员参会，意见仍然不能统一。

曾有一次，组员介绍完国际上自然保护地信息注册的经验，一位来自国家海洋局海洋环境监测中心研究员立即“提醒”，“更应该注意中国的实际情况”。

一位来自水利部水资源司的工作人员表示，“总的来说，受到很大启发”。随后，他提出异议，关于保护区的分类，各部门已经有了一些分类的管理办法和详细的标准程序。这个新的保护地法，似乎很难与与中国现有管理体系结合。

还有一位环保部工作人员起初志愿加入研究组，最后还是决定退出——他始终坚持应该先立自然保护区法。

即便是在学术界内部，也很难统一，老一辈往往觉得“风景名胜区本来就是旅游挣钱的”，或“执行难度比较大，单行立法比较容易”。越是有不同意见，研究组越是希望他们参会，“他们可能因为不理解而成为未来的阻力，希望给我们一个说服他们的机会”。

2013年3月17日，两会闭幕日，解焱向全体组员发布了《自然保护地法研究总结》：“我们作为一群从事研究的专家，完成了‘中国需要一部什么样的法律来捍卫国家的生态安全底线的研究工作，接下来将依赖政府开展相关调研和立法的工作。”

兰州大学校长周绪红、北京市科学技术委员会主任闫傲霜等全国人大代表在2013年为此提案。站在研究组这一边的，还有中国科学院院士周忠和、赵东进，湖北省政协副主席吕忠梅等人。周忠和院士说，自己愿意联名提案，因为“自然保护地在当今中国，得到无论多高的重视都不过分”。

尽管一直有批评者说这部草案不切实际，但研究组坚持认为，这是一部超越部门利益，开放、综合的法律草案。他们不知道国家最后能够采纳多少研究组的建议，但是，这近百位来自生态保护、法律、社会管理、政策研究、基层保护地管理单位、新闻媒体的公民，这个松散的民间立法小组，至少已经在纸上，构筑了一个他们心目中的自然保护理想国。

（文中部分自然保护区案例由绿家园提供）