机构改革须防“换汤不换药”

邓聿文

新一届政府组成后，如何开局成了社会关注的问题。日前，李克强总理在国务院举行的第一次全体会议上，强调要抓紧落实改革方案，保证改革中各项工作“无缝对接”，并指出转变职能的任务更加艰巨，各部门都要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，绝不能“换汤不换药”。

李克强所以警告国务院机构改革不能“换汤不换药”，固然是因为转变职能的任务是本届政府开门要办的第一件事，且此事又异常复杂，只能办好不能办砸；也是因为在过往的机构改革中，出现了“换汤不换药”的情况。新华社最近就梳理出了四类此种怪象，如改出一批吃财政饭的闲人，少了正式工多了“临时工”，以“改革”之名行“涨价”之实，明放暗收、小放大收，并举了若干实例佐证之。

上述怪象虽然发生在地方，但国务院机构改革应从中吸取教训，避免出现类似问题。事实上，地方机构改革出现此类怪象，一点都不奇怪。它的根子，就在于政府在机构改革的同时，没有着手推进职能的转变和相应的配套改革，或者政府职能转变得不到位。

形式上看，机构改革遇到的首要难题是人员的分流和安置。很多地方机构的改革，采取的办法是减机构不减人，被裁撤机构人员的待遇和职务一般都保持不变。从减少改革的阵痛来说，这样安排有一定合理性，但也使得对冗员的消化，要付出更多时间，在这一过程中，有可能因为各种原因，最后导致冗员迟迟消化不了，职能迟迟转变不过来，机构又恢复到过去的臃肿状态。

所以如此，与以下两方面有着直接关联：一是由于改革缺乏全盘规划，导致在遇到利益反弹后，被精简部门的人员只好在行政系统内部消化；二是市场和社会没有发育好，被精简下来的官员和工作人员没有去处，也只好挤到行政系统。其中，后者又是关键。

机构改革是要简政放权的。简政就是按照市场经济的要求和公共行政的标准来塑造政府，放权就是将政府不该管也管不好的事情下放给企业和社会，由企业和社会去行使原先由政府行使的管理权力。这两者是联系在一起的，要简政就须放权，而只有放权，才能更好地简政。但要使简政放权顺利进行，市场和社会就必须能够承接政府转移出去的职能，否则，政府即使想放权，也无处可放。

而目前，我们存在两种情况，一种是机构虽然改革了，但政府该管的事情、该抓的权力一点都没少，或者仅把那些次要的职能和权力下放给企业和社会；另一种是由于政府长期垄断权力，面对突然下放的管理权限，企业和社会不会行使。这两种不论哪种，都会导致机构改革“换汤不换药”。

在机构改革和职能转变中，遇到利益梗阻很正常，关键是决策者要有决心去打破这种利益梗阻

国务院机构改革要避免出现此类“换汤不换药”现象，应把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会，该加强的宏观管理切实加强，做到事前审批要多放，事中事后监管问责要到位，在更大的程度、更广的范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。为此，需要制定一个职能转变的时间表，将该落实的事项，该转变的职能、该下放的权力列出一个清单，向社会公布出来，限期完成，否则问责。

无疑，这要求改革决策者对机构改革和职能转变有高度的历史自觉，不能被固有的利益格局所牵制。在机构改革和职能转变中，遇到利益梗阻很正常，关键是决策者要有决心去打破这种利益梗阻。从现实出发，局部的妥协和平衡是有必要的，但须把握方向，认识到妥协和平衡是为了更好地推进改革，而不是相反。如果把过渡期的一些人事安排和职能变动看做是对既得利益的畏惧，从而延长或固化这种安排，就很难阻止改革回到老路上去。

除此外，还须加强机构改革的协调和执行力度，协调和执行不力也往往导致改革半途而废。但协调和执行问题关乎改革的方式。改革需依法而行，对政府职能中哪些需要下放的、转移的、增强的，进行科学论证，建立起评估机制，然一旦决定了的事情，就要不折不扣地执行，决不能搞变相执行。

最后，也应完善社会的监督。机构改革的每一步、每个环节，都要向社会公开，让公众知晓，从而使改革处于社会的监督中。这也是公共行政公开透明的要求所在，同时，也是对改革决策者的支援。机构改革和职能转变要做到不打折扣地执行方案的部署，社会监督是极其重要的一点。有了社会的外在压力，再配合内部的严格要求，职能转变就很难像过去一样蒙混过关。

权力总是不愿退出市场的。这次国务院机构改革，正如李克强所言，“我们不仅优化国务院内部的权力组合，更主要的是向社会释放一个让大家有信心的希望。……从我们做起，表明我们的决心。”为此，改革决策者须有坚毅不拔之精神，讲究方式方法，在公开透明和社会的监督中，共同推进改革大业，把转变职能这开门第一件事做好。