新财长定调财税改革

2013-05-14 16:53贾康

中国新闻周刊 2013年11期

贾康

3月24日，北京钓鱼台一年一度的中国高层发展论坛上，新任财政部部长楼继伟作了题为“包容性增长中的财税改革”的发言。

此主题乍看是落在财税改革的讨论上，大前提却是与“科学发展”“可持续发展”意旨相通的“包容性增长”，这是一个由亚洲开发银行首先提出、已在中央高层获明确肯定、学界也对之探讨了若干年的大概念，属于全局战略命题。

“中国抉择”的战略取向

财政是服务于全局的“以政控财，以财行政”的分配体系，要处理财政问题，首先要“跳出财政看财政”。在这个意义说，财政部门的领导者，首先必须具备统观全局的高水平战略思维，而楼继伟在离开财政部常务副部长岗位五年多之后，重回财政部并出任财长之际，正是在这个“首次演讲”中，以清晰的思路展现了他的战略思维：面对事关国家前途、民族命运、民生福祉、“中国梦”可否成真的历史性考验，中国应在实现现代化“包容性增长”的基本路径上，作出何种理性抉择？

他首先点明这一问题的关键，是市场和政府在资源配置中“应该扮演什么角色”，还有政府税收、预算安排所体现的公共资源配置机制应如何正确设计。

随后，楼继伟列举出三种较有代表性的关于增长途径抉择的理解：一是以高财政收入占比，支持政府主导的大规模再分配，追求“结果的公平”，这会导致压缩市场作用、就业不足和人民奋斗意识不足，幸福感并不见得高而经济增长率较低；二是政府更多关注发展机会的创造、鼓励人人奋斗，在市场中谋求发展而国家适当提取财政收入和实施适当的再分配，其结果会是就业充分、人民幸福感强、经济增长率高；三是国家走低税收、高支出、高福利之路，扩大赤字和债务，个人付出较少努力享受更多福利，结果会是最后靠通货膨胀取“平衡”，实际上使低收入人群和地区更为困难，陷入恶性循环和中等收入陷阱。

对这三种理解所代表的三种抉择，楼继伟鲜明指出：第二种理解是实现包容式增长的可持续的正确道路，遗憾的是第一种和第三种理解却“总是很有市场”，颇得拥护。政府部门对自身“干预能力”的过分自信和社会公众的大多数虽认同机会公平、但遇到了实际机会不均等的情况，使想少付出、多享受福利的人，比重上升，并且舆论环境也会恶化。他随后的一段话概括得非常简洁、到位：“第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容性增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能，力争走第二条路”。

“政府万能”与“福利赶超”皆不可取

为什么只有选择第二条路才是可持续的正确道路？

大政府、高财政收入占比、过度注重结果均平的第一条路，哲理层面属于陷入“政府万能幻觉”的歧路，把政府调控看得总是有理和有效，资源高度集中，进而对微观经济活动施加十分强力、极为迅速的措施。

正如楼继伟所说，这里的实质是不相信市场自身的修复能力，而引出的苦果是干预措施往往适得其反，制造波动，压缩市场作用换来的是活力低，从而使就业率、增长率也走低。这个方向上的实证表现，可以从传统体制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏观决策失误的痛苦教训，和转轨中反复表现的种种“政府万能”幻觉的负效应来认知。所以，对这一取向的虚妄性质，仍须作出深刻的反省，哪怕在表象上，这条途径的支持者多么正面地强调其带来的“结果的公平化”，实际上其误置的政府总是强于市场的内在逻辑，必然毁坏发展中的活力基础，无法为人民带来可持续的幸福水平的提升。

而高赤字、高举债、高福利的第三条路，理论考察是直接违反了财政分配的“三元悖论制约”，实证考察则前有一些拉美国家由“民粹主义基础上的福利赶超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振几十年的前车之鉴，近有欧债危机中一些南欧国家在欧元保护伞撑不住后险象环生、经济社会滑落于紊乱动荡的重蹈覆辙，代价和教训可称惨痛。

但这一倾向在当下的中国，却随步入中等收入阶段后的矛盾凸显而露出端倪且往往披上了“民意外衣”。如以改善民生的导向为标榜而不讲其基本、非基本之别和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽视其满足条件的匹配与渐进，在不少民生政策上已带有楼继伟直言的“制度不完善，没有约束”的特征——在这后面，隐含着“吊高民众胃口而不持续”之忧患。

但在政治家的定位上，却往往自然而然、有意无意地回避捅破这层窗户纸，有关部门也常常由于不肯做得罪人的表态、甚至是只想得到叫好之声，而对与之相关的艰巨的配套改革与管理难题拖而不议、议而不决。楼继伟在援引去年年底中央经济工作会议强调的“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则之后，坦率地说：“我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题”。

应当说，从“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的动力源泉和“满足人民群众不断增长的物质文化生活需求”的生产目的看，伴随我国“三步走”现代化赶超战略的实施而追求民众的“福利赶超”，自是题中应有之义。但进入中等收入阶段后的一项巨大挑战却是：人民群众对福利改善的预期被进一步激活和加速之后，却极易超前于政府可调动资源（包括通过深化改革增加制度机制支撑力）来提供有效供给的现实能力，其危险，便是民众与当局在一段时间内，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼应、互相激励，而一旦后劲跟不上，“福利赶超”就会很快从云端跌落尘埃，而跟着跌下来的，可就是整个经济成长、社会发展势头顿失。

一旦如此，在中等收入阶段痛失好局后想再重拾升势，经验证明难上加难。遗憾的是，在此中等收入阶段，政策环境、制度建设、社会正义机制都还不大到位的情境下，民众“端起碗吃肉、放下筷子骂娘”的压力，是很容易逼迫当局实施超越客观、帮助懒人的“福利赶超”的。在这个视角上说，后发经济体进入中等收入阶段后，改善民生福利过程中的主要矛盾方面，就是“戒急”之难。不能戒急，就是中等收入陷阱之危，“减税、严控债务和大举提升福利三者不可能一并兼得”。

第一条路和第三条路，取向形似不同，但在轻视市场作用而夸大政府调控作为方面，却殊途同归，不论是偏于高税——平均主义，还是偏于低税——福利主义，都无法形成可持续性和包容性增长，都会归于“不归”之歧路、死路。

“真正让市场起作用”

既然力求避免的前述两条歧路，偏差都是轻视市场，那么回到十八大报告和全国人大刚刚通过的《政府机构改革和职能转变方案》所强调的核心问题上来，就是要处理好政府与市场的关系，以及政府与社会、公权机构与公民、中央与地方、局部与全局、短期与长远等关系，以“真正让市场起作用”为大前提，处理好以财税分配服务于“全面、协调、可持续发展”的深化改革、优化政策事项。楼继伟在列举了一系列关联财政背景或实为财政问题的热点之后，强调了要把创造机会均等、维护社会正义，放在最为突出的位置，既加快财税自身的改革，又积极支持配合相关改革，着重建立机制、促进包容的基本思路，并上联于十八届三中全会将会正面处理的改革顶层设计与部署。

千头万绪的改革、攻坚克难的突破创新，在逻辑原点、理性认识的大前提上，无非是怎样看待市场和怎样使当局与民众理性互动，以机会公平为重点，着重鼓励激发活力、创造力而支撑民生改善与人民幸福。正如楼继伟所言，过去30多年中国坚持市场取向的持续改革中，财税体制起了突破口与先行军的作用。尽管今后的改革和政策调整任务仍非常艰巨，但在新的历史起点上，方向既然明确，亦有一定的经验和理论的准备，完全有理由期待新一轮财税改革和配套改革取得更为长足的进展。