深圳土地国有困局

杨正莲

1月18日，深圳市政府公布了土改细化实施方案的“1+6”文件，鼓励原农村集体经济组织继受单位掌握的工业用地上市流转。这被外界认为，深圳农村集体建设用地将不再需要经过征地环节而可以直接进入市场，无疑是在传统的征地制度上撕开了一个口子。

不过，深圳市规划和国土资源委员会副主任郭仁忠明确表示，这并不能叫集体土地进入市场。“因为（深圳城市化后）土地已经全部国有化。”在1月18日的新闻发布会上，郭仁忠公开对媒体表示：“原则上讲，拿了政府的地，你要建什么项目就建，不能地拿完了就卖了。但是为什么农村集体经济组织土地进入市场，这确实是考虑深圳市具体情况，这个方面做了一个比较重要的创新。”

根据郭仁忠的解释，深圳市原农村集体经济组织继受单位掌握的工业用地上市流转的前提是，深圳市的土地已经全部国有化。然而，就在郭仁忠做出这番解释的同一场发布会上，“农村集体土地”“农村集体经济组织”“未征未转”等提法亦先后出现在包括郭仁忠本人在内的深圳市相关领导的表述中。

这种前后矛盾的表述，其实同样广泛存在于深圳民间，背后折射的却是深圳以行政命令一刀切推行土地国有化后留下的尴尬僵局：政府拿不回，集体用不了。

一次性转地

僵局始于2004年6月26日深圳市政府印发的一份文件。这份全面改变土地权属的《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》表示：“两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”

此前半年间，宝安、龙岗两区原镇、村两级的行政建制已变更为城市街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得深圳市的社保待遇；原镇、村两级的集体经济组织也随之改制为股份合作公司。

“本次两区城市化与传统意义上的征地行为有着本质的区别。”2004年6月29日，深圳市国土房管局就上述土地管理办法向当地媒体强调：“征地是根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地通过相关程序征为国有，而此次城市化则是将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，因而是‘转地而非‘征地。”

中国现行的土地管理制度规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”因此，中国城市化拓展需要的新增土地，必须将农村集体所有土地通过征用程序转化为国有土地，然后才能用于城市建设。彼时，深圳市集体所有土地集中于宝安、龙岗两区，共约956平方公里。

深圳市绕过“征地”环节将上述956平方公里集体土地转为国有的做法，依据的是1998年修订的《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”

此举饱受争议。“深圳为什么大张旗鼓地宣传转地，农村集体土地摇身一变为国有土地就升值了，而在这个增值的过程中征地却消失了。”曾经在深圳国土系统工作十多年的贺承军，如今已变身为开发商，他告诉《中国新闻周刊》，国土资源部当时给深圳市一个评价“承认现实，下不为例”。转眼已快十年，《中国新闻周刊》记者采访到的多位深圳国土规划系统的官员和专家，基本都像贺承军这样对这次转地的合法性不置可否。

在深圳2003年提出城市化方案，并试图一次性实现农地国有化之初，得到广东省政府的支持。但是，这个计划在上报国土资源部时，却遭到了反对。为此，国土资源部2004年下半年派小组赴深圳专项调查，并形成了上报国务院的调研报告，认为此举“不宜模仿”，“下不为例”。

2005年3月4目，国务院法制办公室、国土资源部又对深圳市政府进行“转地”的法律依据，即《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，作出专项“解释意见”。该解释强调，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。这个偏向于否定的解释，杜绝了一次性转地在其他地方上演，而已经既成事实的深圳转地则成为特例。在一年后正式实施的《深圳市土地储备管理办法》中，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。

由此，深圳率先成为全国第一个没有农村建制的城市。

城市化狂飙突进

一次性转地，源于深圳市提速城市化建设的冲动。

上世纪90年代以来，深圳升格为直辖市、兼并相邻地级市郊区土地的传言就一直不断，却始终未有结果。土地向外突围难为，转而向内挖潜就成为深圳扩容建设用地的原动力。

早在1992年，深圳就通过行政手段对农村城市化进程进行干预，使深圳经济特区内的农村村民在身份上转变为城市居民，把村民委员会自治组织改造成居民委员会，并把原计划经济时代的生产队这种集体经济组织方式改造成了股份合作制公司的形式。

不仅如此，深圳城市化建设很快又扩张到关外。1993年宝安正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两个行政区并入深圳市，两区范围内18个镇的建制并未取消，各镇村所拥有的集体土地也未被征用，保持原集体土地的性质。

为加强管理，深圳市1993年下半年颁布了《深圳市宝安、龙岗区规划国土暂行办法》，该文件规定两区辖区范围为城市规划区，两区农村集体经济组织所需非农建设用地由市土地主管部门一次性划定。划定标准分别为，各行政村的工商用地按每人100平方米；农村居民住宅用地，每户基底投影面积不超过100平方米；农村道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动等公共设置用地，按每户200平方米计算。

非农建设用地划定后，属划定范围内的土地由该集体经济组织按城市规划进行建设，如要转让则要报国土部门批准，补交地价，且国土部门不再划给非农用地指标；在划定范围外的土地，尽管仍属集体所有，但该集体经济组织无权开发建设，开发利用权、处置权在政府。

在政府试图掌控城市化进程之前，村民早就开始了自发的城市化。在龙岗区平湖街道山厦新村邬德华的记忆中，早在上个世纪80年代末该村农田已经变为工业区，用于发展港资三来一补企业。他告诉《中国新闻周刊》记者，那时有条件的村民可以自己申请土地自建厂房，也可以与外商合作开发。地理位置相对偏远的山厦村如此，其他地方更是不甘落后，几乎所有的农地都被用于工商开发，农民收益主要则靠租地收入。

这些做法在相当长时期内得到各级政府的默许，出租土地和厂房成为招商引资的重要举措。“当时发展很快，招商引资很厉害，个个招商。村里招商，镇里招商，区里招商，村民个人也可以招商，所以那时候建房子是好事，没有什么违法的负疚感，这是当时的一个特定氛围。”贺承军1996年时在宝安分局龙华管理所工作，整天跟土地和村民打交道，他告诉《中国新闻周刊》：“实际上我当国土所所长的时候，是鼓励违法建筑的。”

贺承军1996年到龙华镇工作时，89平方公里的土地上，建成区还不到10平方公里；6年后调离时，建成区已近50平方公里，人口也从30多万增长到180万。2002年贺承军调到宝安区公明镇工作时，招商引资和抢建厂房的故事继续火热上演。

到2003年，特区外总量532.3平方公里的建设用地中，农村非农建设规模达到247，3平方公里，与城镇用地规模旗鼓相当，大规模的集体土地已经转化为事实上的城市建设用地。而此前一年特区外土地变更调查的结果显示，工业用地占非农建设用地总量的53.7%，公用设施、公用建筑用地仅占8‰

历史遗留

2003年10月，深圳市颁布《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，要求到2004年底用一年多的时间，将特区外27万农村人口，全部完成从农村人到城里人的身份转换，其核心则是将宝安、龙岗两区约956平方公里的集体土地一次性转为国有。

其中，政府只需对256平方公里纯农业用地“适当补偿”，另有360公里未曾承包到户的农村山林地以“默认国有”原则被自然地转为国家所有。对于300多平方公里“已建成区”，作为历史遗留问题视为征地处理，政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，不追究违规责任，但必须把“已建成区”的土地权属统一转为国有，且不再对农地征用做任何补偿。

对于这次转地，宝安区一位不愿意透露姓名的村集体股份合作公司负责人，将其形容为挤干“最后一滴血”。2月22日中午，他在位于宝安中心城区的一栋办公楼内告诉《中国新闻周刊》，他对这次转地连“已建成区”都不放过感觉很过分，“我们成了没有土地的农民”。

心怀不满的不只是这位股份合作公司负责人，《中国新闻周刊》接触到的不同层面的原住民都持有类似的抱怨。事实上，大量原集体土地（包括已建和未建用地）的实际使用权也仍然掌握在原村民或继受单位手中，既不具有合法产权，又得不到政策的支持，并且涉及复杂的历史遗留问题。

其中，2004年城市化转地过程中划定的非农建设用地，是政府承诺给原村民合法利用用地中的主要组成部分，属于原集体建设用地的一种类型，也是当前深圳原集体土地管理的重点之一。深圳市规划国土委土地利用处书面回复《中国新闻周刊》的采访时称，合法工业用地是村集体到国土部门办理了用地手续的工业用地；未征未转土地是政府尚未征用和转为国有现仍在村集体手中的土地，包含合法工业用地。

深圳市规划国土委土地利用处1月31日的这份书面回复显示，南山、盐田、宝安、龙岗、大鹏等五区（新区）原农村集体经济组织继受单位合法工业用地面积为24.57平方公里（包含部分工商用地）。其他区（新区）暂未统计。

对于未征未转地的成因，深圳市规划国土委土地利用处在提供给《中国新闻周刊》的文字材料中表明，在1992年和2003年的城市化过程中，由于部分土地或地上建筑物等未及时清理、补偿到位，导致仍存在部分未完善征（转）地补偿手续的用地。

但现实显然更加复杂。在2004年的这次转地中，龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例进行划定，使实际划定的规模“超指标”。宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地，全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象。

不仅如此，两区均对公建指标做了捆绑，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。由于农村已经自行开发建设多年，本次城市化转地对非农用地的划定存在划定位置偏远、地块分散、指标无地落实、与规划用地性质冲突等问题，不少村民或集体都提出置换调整的要求，等等。

“这种情况又不好界定是不是违法用地，但是违法建筑总是存在的，即使是农村集体土地也不能随便建设，我们用了个词叫合法外用地。”深圳市国土规划系统一位不方便透露姓名的政策研究制定者告诉《中国新闻周刊》，2009年曾经做了一个调查，全市大概有将近300平方公里合法外用地，尤其以特区外居多，而且绝大部分以握手楼、厂房等各种形式存在。

对于这些业界俗称为小产权房的建筑，深圳方面有所回避，统称为历史遗留。“现在一开会就说，我们深圳不一样，我们没有小产权房，小产权房是在农村土地上未经国家法理批准所盖的房子，所以他就换一个说法，是历史遗留问题。”深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“只是政府宣布这个地是你的，但是政府没有条件去拿地，还是在原集体经济手中，有些又一块一块分别转让给其他的企业。”产业用地瓶颈

“将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地纳入全市统一的土地市场，将有效拓展产业用地来源。”1月18日，深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏，在新闻发布会上介绍产业用地情况时，毫不回避产业用地的紧迫性。

在深圳全市1991.71平方公里的土地总面积中，接近50%的是保护性用地不允许开发，建设用地的规模已达到全市总面积的46%，开发强度已经非常大。深圳官方预计，到2020年，深圳可供新增建设用地只有59平方公里，且所剩地块零星、分散，重大项目和公共设施落地、产业转型、城市发展都受到土地制约。数据显示，2012年深圳建设用地推出面积同比下降超40%，全年土地出让收入同比下降50%。

而已经开发的建设用地中也有很多尚未得到有效利用。深圳虽然没有农村建制，但又是一个城中村与村中城并存的城市，原农村集体占用了大量土地资源。“关内是城市包围农村，关外是农村包围城市。”2月20日上午，深圳市国土规划系统一位不方便透露姓名的政策研究者在接受《中国新闻周刊》采访时，如此描述深圳的土地利用现状。

目前深圳市建设用地（含住宅、公共设施、工业用地）为917.77平方公里，其中农村集体建设用地390平方公里，占全市建设用地42%；农村合法集体建设用地95平方公里，仅占农村建设用地近25%。

从土地利用效率来看，2010年整个深圳特区的地均工业增加值是11亿元/平方公里，其中原特区内是55亿元/平方公里。原特区外是7亿元/平方公里，差了将近7倍；地均工业产值整个深圳特区是49亿元/平方公里，原特区内是196亿元/平方公里，原特区外则是36亿元/平方公里。

“约300平方公里的非法用地掌握在30万原住民手里，其余600多平方公里建设土地面积上，却承载将近1500万人的外来务工和新移民。”深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁2月19日接受《中国新闻周刊》采访时认为，此种土地资源占有状况极不合理，“所有在这片土地上生存的人们的矛盾关系，都是因为政府这么多年来没有及时处理土地以及地面物业的发展问题。”