中国古代的大部制改革

倪方六

汉代大部制改革：

“三府九寺”制

—汉成帝削弱丞相权力

在古代中国，中央政府最高行政长官是宰相，系“百官之长”，相当于今天的国务院总理。在秦汉时期，此职位的官员并不称“宰相”，通称为“丞相”或“相国”。

古代中国的大部制改革，一般都是围绕宰相（丞相）位置展开的。宰相位置或兴或废，宰相人数或增或减，都会影响到政府机构的变化。

秦汉时，中央政府机构主体是“三公九卿”体系下的“三府九寺”。汉代大部制改革，实质就是改革“三府九寺”的制度设计。

“三公”在先秦时就存在，丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”，相当于今天的中央政治局常委一级。秦汉时三公的办公场所称为“府”，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政；太尉府掌握军权；御史府负责监察，同时兼皇帝的秘书办。“三府”是当时的国家最高权力机关。

西汉中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府权力最大，地位最高，甚至会威胁到皇权。刘彻（汉武帝）当了皇帝后有意削弱相权。刘骜（汉成帝）当皇帝时，对“三府”制度重新设计，于绥和元年（公元前8年）启动大部制改革，实行由司徒（丞相）、司马（太尉）、司空（御史大夫）组成的新“三公制”。新“三公”行政级别平行，联合执政，丞相的权力被大大削弱了。

秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级，卿行政级别低于公，但与公一样都属政府高级官员，相当于今天的中央部委一把手。秦汉在周代基础上将“六卿”扩增为“九卿”：太常、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、廷尉（大理）、宗正、治粟内史（大司农）、少府。

卿的办公场所称为“寺”，所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构，为汉代的九大部委。如太常寺，又叫奉常，掌管国家宗庙和祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等，综合了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政职能，可谓西汉的“大文化部”。

实际上，汉代部委不只9大部门，九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘熙注，“汉常置十二卿”，执金吾、大长秋、将作大将也属卿列。西汉中后期，官员编制膨胀，仅一太常寺，公务员便多达上万人。刘秀（光武帝）建立东汉后，进行了新的大部制改革，将官员编制大幅精减，但太常寺人数仍超过1500人。

魏晋大部制改革：

“三省”代“三府”

—魏文帝让“秘书办”变身最高权力机构

秦汉时的“三府九寺”行政架构，到魏晋南北朝时已名存实亡，官员多是闲职，实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构。隋唐“三省六部”的雏形于此时出现。

尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构，本属少府寺，是皇帝的“秘书班”，最早主管宫中文书的收发、保管，编制仅4人。到东汉中后期，国家朝政由台阁管理，尚书台成为国家实际最高行政机关，架空了三公九卿。

到曹魏时，尚书台便从少府寺独立出来，开始成为外廷机构。其首长是尚书令，与九卿为同一行政级别，而开中央政治局会议（朝会）时，位置则在九卿之前，实权相当于丞相。南朝宋时将台、省合一，尚书台改名为尚书省。

主导曹魏大部制改革的是开国皇帝曹丕（魏文帝）。曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构，在其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书“六官”，还在地方上设了派出机构“行台”，同时，精减尚书台下属职官，将东汉时34种尚书郎（又称“郎曹”，相当于今天部长下面的局长），合并为23个（后增至25个），分属六官。

曹丕的大部制改革的另一突出特点是设置中书监。中书监最早叫“中尚书”，由汉武帝所设，地位很低，与“中丞相”的由来一样，也是因由“中人”—宦官（太监）担任而得名。中书监负责为皇帝起草诏书、出谋划策，机构设于宫禁之内。“省”由此也成了古代官署名。尚书省、中书省加上由服务于皇帝的侍中寺改的门下省，“三省”成为中央权力中枢。

可以说，曹丕的大部制改革，为后来隋唐的大部制改革找到了方向，奠定了“三省六部”制的基础。

在魏晋南北朝时期，“三公九卿”制与“三省六官”制并存，朝中有两套行政体系，导致机构重叠，职责混乱。司马炎（晋武帝）代魏建晋后，曾召集朝臣就两套行政系统的整合撤并进行过讨论。朝臣各方各执一词，以司空裴秀为代表的保守派占大多数，坚持维护“三公九卿”政体，还行政权于诸卿；以秘书监荀勖为代表的改革派则认为“设官分职，委事责成……九寺可并于尚书”，主张新政。

隋唐大部制改革：

“三省六部”制

—唐玄宗编制政改大纲《唐六典》

隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省，“三省”行政级别相同但功能各异。隋朝规定，中书省决策，门下省审议，尚书省执行，这样“三省”相互牵制、监督。“三省”长官实为“宰相”，都参加中央最高层决策会议，各自对皇帝负责。

唐朝进一步改革，明确中书、门下二省为决策机构，尚书省为中央行政核心，尚书省首长不能参加决策会议，被排除出决策系统。这种把决策与行政执行分离的制度设计，是中国古代大部制改革的成果之一，相当科学。

隋唐时的“六部”是从魏晋时的“六官”改来的，即吏部、民（户）部、礼部、兵部、刑部、工部，将秦汉时的“九寺”缩减掉3个，创造了中国古代大部制改革的典范，一直沿袭到清朝。

六部中的每一部职责范围都很广，如工部掌管土木、水利工程，农，林，牧，渔等几个领域和行业，相当于现在的建设部、水利部、农业部等部门的全部职能。六部下面各设四司，故有“三省六部二十四司”一说。

“三省六部”制明显优于“三公九卿”制，大唐盛世的出现与政体的先进不无关系。

“九寺”官署在隋唐时仍保留，只是通通降格降级，与“五监”、“秘书省”一样，成为具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系，但得接受六部的督责，与六部有对应关系。

李世民当皇帝时启动的大部制改革，机构精简得最彻底。当时，改革由开国宰相房玄龄主持，整改之后，整个中央机构官员编制仅为640员，只有隋朝的四分之一多一点。李世民死后，政府机构编制迅速扩增。

李隆基当皇帝后，又启动了新一轮的大部制改革，以解决冗官问题，为此专门编制了一部政改大纲，就是《唐六典》。开元二十三年（公元735年），“停废诸司、监、署、府十余所，减冗散官三百余员”。

宋代大部制改革：

增设枢密院

—宋神宗“元丰改制”失败

宋朝中央行政机构仍沿袭隋唐时的“三省六部”制，但内部结构有了很大变化，增设了枢密院等新机构。

变化最大的是“六部”不再隶属于尚书省，成为真正独立的中央行政机关，但职权有所缩小，职能转移。兵部调兵的权力为枢密院侵夺，户部的财权则为“三司”分去。

在历史上发挥过重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等，在北宋都是虚位，全国军政大权实由中书门下与枢密院分掌。中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三吏使”，为北宋事实上的宰相。

宋代是古代中国官僚机构最臃肿、闲官冗员最多的朝代。与魏晋时期一样，政府有虚、实两套班子。由于政府机构庞大，官多事废，导致人浮于事，互相推诿。宋仁宗嘉祐八年（公元1063），官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭的官太多，国家财政有时还不够发工资。

于是，有了元丰年间的大部制改革。

此次大部制改革由皇帝宋神宗赵顼主导。之前，在王安石进行的“经济体制改革”（“熙宁变法”）中，已涉及了部分领域，但只是小打小闹。熙宁末年，赵顼下令校勘《唐六典》，为改革做理论上的准备。元丰五年（公元1082年），在大臣蔡确、王珪的协助下，赵顼正式启动大部制改革，史称“元丰改制”，撤销了中书门下，恢复了唐朝的“三省”制度。

但是，赵顼生搬硬套《唐六典》，却又未完全走唐朝的政改路线，所以元丰改制实际上是失败的。类似的大部制改革，整个两宋时期进行过多次。宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间，均进行了政改，希望借改革富国强兵，但因改革思路和设计有问题，始终未能奏效，到灭亡都是积贫积弱。

明清时期，政府也曾启动多轮大部制改革，其中以朱元璋的大部制改革最有影响。洪武十三年（公元1380年），朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，终结了自秦开始的丞相制度，创设“四辅官”，开启了内阁制。内阁制度为清朝继承，“党议天下之政”，成为清政府权力中心。