我国农业水价分担模式探讨

徐 璇，毛春梅

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098)

我国是人口大国，也是农业大国。农业水价问题事关国家粮食生产安全和社会稳定，事关水资源节约保护和农田水利工程良性运行，事关广大农民切身利益和国家新农村建设，必须严肃、严谨对待。

1949年以来，我国农业水价改革先后经历了无偿供水、低标准收费、按成本定价阶段，目前已进入了综合推进改革阶段。改革取得了显著成效，但仍有一些问题未得到很好的解决。其中比较突出的问题是因考虑农业是我国的基础产业，农民承受能力低而制定的农业水价长期偏低，且水费实收率不高。选取我国典型省份的农业水价与其供水成本进行比较(表1)可见，水价远远无法补偿供水成本。长期以来我国的低农业水价已导致水管单位难以生存，工作无法正常开展，农田水利工程因未能得到足够维护而无法发挥正常效益。要保证农田水利工程良性运行，正常发挥其效益，同时使农民能够承受得起农业水费，就需要进行农业水价的合理分担。这也是世界上许多国家普遍的做法［1］。

表1 典型省份平均农业水价与供水成本比较

1 农业水价分担的概念及意义

农业水价分担是指农业供水成本如何在各利益相关者(包括国家、地方政府、水管单位、农业用水户等组织或个人)之间合理分担并最终实现的问题，包括由谁分担，如何分担的问题。

对农业水价进行合理分担，有利于真实体现农业供水的商品价值，保障供水成本回收;有利于减轻农业用水户的水费负担，提高其生活水平;有利于保障水管单位基本收入，维持和改善其运行;有利于加强农田水利工程维修养护，促进其健康发展;有利于提高农业用水效率，节约水资源;有利于改善粮食生产，保障国家的粮食安全。

2 农业水价分担的原则和总体思路

2.1 分担原则

2.1.1 受益原则

受益原则是指从农业供水中受益(无论是直接还是间接)的主体都应分担农业水价。受益越多，分担的农业水价也就越多。进行农业水价分担，要厘清各利益相关者，并根据其受益程度进行分摊。

2.1.2 支付能力原则

支付能力原则是指所有从农业供水中受益的主体，应根据其支付能力的大小来分担农业水价。支付能力越大，支付越多。农民的水费承受能力有限，在进行分担时，应考虑农民承受能力以及当地社会经济条件，进行合理分担。

受益原则是基础，它体现了市场经济的基本原则，即等价交换原则;支付能力原则是关键，它体现了社会活动的基本原则，即公平原则。在进行农业水价分担时，以上两项原则相互联系，缺一不可。

2.2 分担总体思路

进行农业水价分担，应明确分担的主体和客体，在充分考虑农民承受能力、国家和地方财力、灌区发展水平等因素的基础上，确定各主体的分担内容和具体运作方式，以保证既不增加农民负担，又能促进农业供水工程良性运行，保障农业持续健康发展。

3 农业水价分担的主体、客体界定

3.1 分担主体

农业供水涉及多个利益相关者，科学界定这些利益相关者将有利于合理进行农业水价制定、水费计收和分担模式确定。

根据利益相关者理论和受益原则，农业用水户作为农业用水的最直接使用者和受益者，理应负担农业供水成本。

由于农业用水户的水价承受能力有限，既要努力实现农业用水全成本核算水价，又不增加农民的负担，政府就必需参与分担。与此同时，农业供水还存在改善当地气候、补充地下水、维护生态平衡、增加农民就业等正外部性功能，这也要求作为社会受益主体代表的政府来参与分担。

党的第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体已经进入了以工补农、以城带乡的发展阶段，今后的工作要坚持实行工业反哺农业、城市支撑农村的基本方针，推动农村经济社会又好又快发展。在供水工程成本回收中，应积极探索“以工补农”的水价制度。近年来，随着经济的快速发展，非农业用水的需求量越来越大，尤其是工业用水，很多地区已出现非农业用水挤占农业用水的情况。因此，相关非农业用水户应参与农业水价的分担。

水利工程管理体制改革将既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性任务的水利工程管理单位(以下简称水管单位)划分为准公益性，若其具备自收自支条件的，定性为企业。改革要求企业性质的水管单位做到自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展。水费收入是水管单位的重要收入来源，而水管单位的部分经营成本计入供水成本。农业供水与水管单位利益相关，因此，农业水价的分担主体，也应考虑水管单位。

根据上述分析，笔者界定农业水价分担主体主要包括:农业用水户、国家和地方政府、非农业用水户和水管单位。农业供水成本和成本水价计算公式如下:

式中:A 为农业供水成本;Sf，Sg，Su，Sw分别为农业用水户、国家及地方政府、非农业用水户、水管单位所分担的农业供水成本;Pc为农业水价的成本水价;Pf，Pg，Pu，Pw分别为农业用水户、国家及地方政府、非农业用水户、水管单位所分担的农业水价。

3.2 分担客体

农业水价分担的客体应为农业供水的全成本，理论上包括工程成本、环境成本和资源成本。其中，工程成本主要包括工程供水的生产成本和费用，资源成本主要考虑水资源费，而对于环境成本，目前还没有成熟的方法计量。2003年颁布的《水利工程供水价格管理办法》(以下简称《水价办法》)规定，农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。因此目前我国农业供水成本主要包括了工程成本和资源成本。

随着我国农业水价综合改革的推进，终端水价制度在全国范围内陆续推广。农业终端水价由国有供水工程水价和末级渠系水价两部分组成，因此农业水价也可以表示为

式中:An为国有工程供水成本;Am为末级渠系供水成本;Pn为国有工程供水价格;Pm为末级渠系供水价格。

4 农业水价的不同分担模式

4.1 农业用水户全额负担模式

由农业用水户全额负担农业水价，是农业水价制定和水费计收最理想的模式。该模式真实反应了农业供水的商品价值，有助于树立农业用水户的节水意识。由于农业是弱质产业，农民收入较低，对于水费的承受能力有限。《水价办法》规定农业供水不计利润和税金，同时必须考虑农民的承受能力，以此减轻农民的负担。因此该模式在现阶段无法实现。

现阶段农业用水户所分担的农业水价应以其承受能力为限，不足部分考虑由政府、非农业用水户等进行分担。国内农民承受能力的测算普遍采用水费承受指数分析法［2］。

式中:Bf为农民的水费承受能力;O为农业生产投入产出情况;F为农民水费支出;C为农业生产成本;V为农业产值;I为农业生产收入。

据研究表明，生产作物的类别不同，农民承受能力也不同。但总体上，合理的农业水费应占农业生产成本的比例为20% ～30%;占产值比例为5% ～10%;占灌溉增产效益的比例为30% ～40%，占净收益的比例为10% ～13%［3-4］。

如果农民水费负担较低，不利于农户节水意识的树立，在一定程度上更助长了水资源的浪费，造成农业用水低效率。因此，在进行农业水价分担时，要认真调研，准确了解当地农民的水费承受能力，以此制定农业用水户分担的合理水价，并保证水费的实收率。

4.2 政府财政全额负担模式

政府财政全额负担模式是由政府财政全额负担农业水价(包括国有供水工程水价和末级渠系的水价)。

目前，我国部分财政状况比较好的地区已经开始免征农业水费。如浙江省水库灌区，广东省东莞、佛山等地，农业水费改由政府财政转移支付，直接补贴给水管单位。江苏省南通市部分县区的近郊乡镇，则采取直接在土地出让金中提取“水利基金”来支付农业水费。

该模式的优点在于有效避免了农业水费在收缴过程中“搭车收费”的现象，大大减轻农民的水费负担，同时又解决了目前水管单位入不敷出而难以运行的困难，保障了水管单位的基本运行。但免收水费，会造成农民不节制的大面积漫灌，节水灌溉技术得不到推广，水资源大量浪费。

可见，该模式的选用应视具体情况而定。只有在政府财政充足，农民素质较高、节水意识很强，水管体系健全的灌区进行实践，从而充分发挥其正面效应。

4.3 农业用水户和政府共同分担模式

除了由政府财政全额负担农业水价的模式外，政府参与分担农业水价还存在以下两种类型:①政府财政直接补贴水管单位，即暗补;②政府财政直接补贴农业用水户，即明补［5］。根据当前的水价政策及实行情况，笔者提出以下4种农业用水户与政府共同分担模式，如表2所示。

表2 农业用水户和政府共同分担模式

a.模式1:该模式主要针对采用两部制水价灌区。根据《水价办法》要求，水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。基本水价按补偿供水直接工资、管理费用和50%的折旧费、修理费的原则核定。计量水价按补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金的原则核定。

对于采用两部制水价的灌区，考虑由政府财政来分担基本水价，这样既保证水管单位的基础收入，又减轻农户的水费负担，体现政府对农业的支持和责任。计量水价则由农业用水户来分担，有助于节约用水，促进节水发展。

b.模式2:该模式由政府财政分担全部国有工程水价，农业用水户分担末级渠系水价。这样既维持了水管单位的正常运作，保障国有供水工程的健康运行，也减少了农业用水户的负担。

政府财政分担国有工程水费可以由多种方式实现。结合目前我国农业用水的执行水价低于成本水价，因水费实收率低而水费实际收入低于应收水费(根据执行水价和供水量计算)的现状，笔者提出以下3种方式:

方式1:按照目前农业水费实际收入直补水管单位。通过该方式国有工程供水成本无法得到全部补偿，水管单位的水费收入也基本保持不变，运行状况无法得到改善。

方式2:按照目前执行的国有工程水价和供水量直补水管单位。通过该方式国有工程供水成本无法得到全额补偿，水管单位收入有所增加，运行状况将得到一定的改善。

方式3:按照权威部门核定的国有工程供水成本和供水量直补供水单位。通过该方式国有工程供水成本将得到全额补偿，水管单位收入大幅增加，运行状况也将得到根本改善。

c.模式3:该模式由政府财政分担部分的国有工程水费，主要包括折旧费及工程更新改造的费用。据调查，一般固定资产折旧约占供水成本的15% ～30%，而目前我国国有工程供水水价仅为成本的38%［6］。考虑农业供水工程的公益性和高投入低收益性，折旧费和工程更新改造费用考虑由财政资金来分担，剩余的国有工程水费和末级渠系水价则由农业用水户来分担。

d.模式4:该模式采用农业水费的计收和补贴两条线操作。农业水价的制定仍按《水价办法》的规定，进行全成本计价，并由农业用水户全额承担，同时政府财政对农业用水户进行直接补贴，即政府将农业水价补贴资金直接发给农业用水户，然后由农业用水户按农业全成本水价上交水费。政府财政补贴额的确定应考虑年度农业水费的实际应缴额和农业用水户承受能力，根据农户亩均水费的某个比例给予补助。同时补助标准应考虑农业用水户的承受能力，和各灌区、各农户等之间的差异性，按不同的区域实施。

以上4种模式中，前三种都采用政府财政直接补贴水管单位，对农业用水户实行低价收费。这种暗补模式目前在我国应用比较普遍，它降低了农业用水价格，在一定程度上减轻了农民的用水负担，也保障了水管单位的良性运行，但将导致农业水资源的大量浪费。模式4采用政府财政直接补贴农业用水户的方式，这种明补模式在我国部分灌区也有实施，如河北省衡水市桃城区实施的“一提一补”政策。明补最直接的效果就是增加了农业用水户的收入，同时也将农业水价提到了成本水价，但水价的大幅度上涨，农业用水户心理上无法接受，推行阻力较大，实际操作也比较复杂。

在分担操作上，政府财政直补水管单位涉及的主体为政府部门和水管单位，未直接涉及农业用水户，所以实行相对比较容易，也便于管理，对基层农业水价管理体系要求不高。而政府直补农业用水户涉及政府、水管单位和农业用水户，还可能有农业用水户协会的参与，涉及主体比较多。这就要求灌区有比较完善的农业水价管理体系，做到责权明晰，管理到位。

综上所述，对于灌区选用两部制水价，设备、资金条件允许，农民承受能力较高且水管体系较为健全的灌区，建议采取模式1;地区政府财政较为充足，农民承受能力较低且水管体系尚未健全的灌区，可选用模式2;农民承受能力较高且水管体系较为健全的灌区，可选用模式3;若地区政府财政较为充足，灌区农户素质较高，灌区农业水价管理体系完善，可选用模式4。

4.4 非农业用水户参与分担模式

同时提供农业用水和非农业用水的供水工程，可考虑由非农业用水户分担部分农业用水户的水费负担。笔者提出以下3种非农业用水户参与分担的思路。

a.思路1:基本维持现行的农业水价不变，其与农业供水成本之间的差额，考虑采取提高非农业用水水价来部分分担。

在以上分析的农业用水户和政府共同分担模式中，可能存在政府财政补贴仍无法全额补偿国有工程供水成本或者由于灌区、地域和农户个体的差异性，农业用水户所需分担的水价仍高于其承受能力的情况。在这些情况下，便可考虑农业用水户以其承受能力为限，政府补贴后供水成本尚不足的部分由非农业用水户来分担，见表3。

表3 农业用水户、非农业用水户和政府共同分担模式

非农业用水户需分担水价的计算方法如下:

式中:Pz为当前农业执行水价;W为农业供水量;Wu为非农业供水量。

目前，全国水利工程供水价格水平较低。非农业水价总体来说能达到成本的70% ～80%，少数非农业供水水价能达到保本微利水平，而农业水价仅占供水成本的43%，且实收率低。在非农业供水成本还没有完全得到回收，而农业水费征收缺口又较大的情况下，由非农业供水部分水费来弥补农业供水水费收入的不足，有一定难度，所以该模式适合非农业供水部分水费收入比较稳定，且有一定利润，非农业用户用水量大、承受能力比较高的灌区。

b.思路2:在水价核算中，适当调整供水成本在农业与非农业之间的分配，调增非农业用水成本的分配，以减轻农业用水成本。根据《水价办法》，农业供水和非农业供水的资产和成本费用一般采用供水保证率法或者计入供水天数影响法进行分摊。分摊体现了效益原则，但分摊计算后的农业用水成本和水价往往还是高于农业用水户的水费承受能力。在了解用水户承受能力且非农业用水户承受能力较高的情况下，可考虑适当调低农业供水的保证率或者将供水的资产折旧全部由非农业用水户承担，不再由农业用水户承担，从而降低农业供水成本，实现以工补农。

c.思路3:针对存在非农业用水挤占农业用水的灌区，可考虑建立“工农互补机制”，即用水量的“以农补工”，水价的“以工补农”。可以通过以下两种方式实现。

方式1:由非农业用水户无偿参与农业节水建设，分担农田水利设施更新改造的全部或者部分成本。水利设施的节水改造，必将提高渠系的输水率，减少输水量的损失。因此节约的用水量可以供给非农业用水户使用。非农业用水户对农田水利设施更新改造成本的分担，将减少农业用水户分摊的供水成本。

方式2:由非农业用水户直接高价购买水权。购买价应高于现执行的非农业用水水价，超出部分用以分担农业供水成本、改善农田水利设施。

4.5 水管单位参与分担模式

我国水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，以保证工程的安全和发挥效益。由于农业水价制度的不完善和农业水费的实收率低，水管单位基本都入不敷出，难以维系。因此考虑由水管单位参与农业水价的分担，基本不现实。但在国外，供水机构自主经营获利弥补农业供水的亏损也有实例。所以我国水管单位也可在法律法规和自身允许的范围内，在条件允许的情况下努力开拓自主经营的方式，例如开办相关的企业、独立或者联合组建专业化的农田水利设施养护企业，收取过闸费等方式，增加收入，用以补偿在农业供水上的损失。

5 结语

建立完善科学合理的水价体系，实现可持续的供水成本补偿对水利供水工程正常运行至关重要。面对我国农业水价的发展现状，建立农业水价分担机制势在必行［7］。要尽快建立农业水价分担机制，将农业水价成本在各利益相关者间进行合理分担。灌区在进行水价分担时应全面了解农民真实的水价承受能力，并注意因地制宜，根据当地的水资源条件、气候条件、经济发展程度、人民生活水平等因素，结合灌区自身的工程设施、供水方式、用水户承受能力等条件，制定合适的分担模式，使其发挥最大的功效。有条件的地区，还应积极鼓励水管单位开发合适的投资经营性项目，以改善其发展现状，参与农业水价的分担。

［1］高媛媛，姜文来，殷小琳.典型国家农业水价分担及对我国的启示［J］.水利经济，2012，30(1):5-10.

［2］周铭，虞国华.上浦闸灌区终端水价测算和农民承受能力分析［J］.科技经济市场，2009(8):91-93.

［3］郑通汉，王文生.水利工程供水价格核算研究［M］.北京:中国水利水电出版社，2008:26.

［4］水利部.农业水价综合改革试点培训讲义［M］.北京:中国水利水电出版社，2008:89-90.

［5］尹庆民，马超，许长新.中国流域内农业水费的分担模式［J］.中国人口·资源与环境，2010，20(9):53-58.

［6］徐成波.农业灌溉工程运行管理费用财政补助初探［J］.中国水利，2011(22):45-48.

［7］姜文来.建立农业水价合理分担机制［N］.中国水利报，2012-03-22(6).