南京市水价的合理性分析

王海硕，陈建明

(河海大学商学院，江苏 南京 221000)

我国是一个水资源总体匮乏的国家，水资源人均占有量是世界水平的1/4。南京本地水资源人均占有量为264 m3，仅为全国平均水平的1/8，而以长江水为水源的过境水每年约为920亿m3，占全市人民生活用水和工业用水的80%。随着南京城市化进程的加速，城市人口的膨胀，人民生活水平的提高，水资源的需求量不断上升［1］。面对水资源短缺的问题持续加剧，制定与调整水价是扩大水资源供给、鼓励节约和保护水资源的重要途径［2］。合理的水价既能真实体现水资源开发和利用所需的成本，又能通过价格杠杆调节水资源供求关系，提高使用效率，敦促人们节约用水。因此，研究水价制定的合理性显得尤为重要。

决定水价的因素有很多，包括自然因素、社会经济因素及工程因素等，因此水价的制定一般需考虑水资源价值、产业和产品结构、用户承受能力、环境保护以及供水工程状况。笔者分析了南京市农业用水、工业用水和居民生活用水3种类别水价的合理性，并借鉴国外先进的水资源价值的管理体制和运行机制，以期对完善我国水价市场提供参考。

1 南京市农业水价的合理性

我国农业用水量占全国用水总量的60%以上，合理的农业水价是实现水资源可持续发展的关键［3］。当前我国农业用水主要依靠水利工程供给，因此农业水价的合理性衡量应当考虑工程供水成本、农业外部性和农产品附加值、农户的承受能力与支付意愿以及涉农政策的影响。

1.1 水利工程供给成本

目前农业水价的计费标准按补偿供水生产成本和费用的原则核定，不计利润和税金。南京市现行的农业水价主要由水利工程水费、机电排灌水费、末级渠系维护费和水资源费4项构成。其中，江苏省内对农业水资源费暂免征收。因此，南京市农业生产用水包含3个收费项目，见表1。

如表1所示，现行的水价方案是在水利工程成本核算的基础上制定的，农业用水的综合单价为0.009元/m3，然而根据核算，南京市农业供水的直接成本为0.06元/m3［4］，因此，南京市实际执行农业水价仅占水利工程供水核算成本的15%。倘若考虑水资源的可持续发展，合理水价应包含直接成本、水资源价格、外部成本和合理利润等部分，此时核算得出的农业合理水价为0.177元/m3［4］，是实际执行水价的近20倍。由此可见，南京市农业水价总体水平偏低，水利工程供给农业用水的现行水价不足以补偿其成本，这就导致水利工程供水系统的良性运行缺乏必要的经济基础和激励机制。

表1 南京地区水利工程农业供水价格

1.2 农户的可承受能力与支付意愿

水价的制定不仅要考虑水作为商品的成本构成，还应考虑农民的可承受能力。事实上，农业水价改革的成败很大程度上取决于对农民可承受能力的合理计量。一般来说，农民对水价的承受能力可以用水费占农业产值的比例、占农民纯收入的比例或者占生活支出的比例来衡量。由表2可知，十几年来南京市农民人均纯收入增长迅速，年均增长率达到10.6%。相比之下，全省水利工程供水价格长期未做调整，农业水价改革基本停止，这与日益增长的农村居民收入是不匹配的。因此，南京市大多数农村居民应该不存在承受能力的问题。

表2 2000—2010年南京地区农村居民人均纯收入和生活支出情况

农民对于水价的支付意愿，部分与收入有关，还有一部分与当地政府的涉农政策有关。由于国家全面取消农业税并加大惠农补贴等政策，农户对农业水价的本质认识存在偏差，导致农民对水价的支付意愿小于其实际承受能力［5］。由于福利政策存在刚性，并且对于我国经济发展和产业结构尤其是社会稳定具有重大意义，不能简单地通过增加水费解决农业水价不合理情况，如何适当调节农民水费支出在农民可承受范围是农业水价改革的难题。

1.3 农业的外部性

农业外部性分为外部经济性和外部不经济性两方面。农业的外部经济性主要体现在促进经济发展、保护环境、维持农村社区生存和文化教育等方面［6］，而外部不经济性体现在农业引发的环境污染等问题。我国农业对于水资源的外部性主要表现在4个方面:①蓄水防洪。农田可以储存水分，在洪涝和干旱时可以像水库一样存蓄和提供水分，防止洪涝灾害。②净化水土。稻田和鱼池可以吸附水中的重金属、细菌和剩余养分，因此可以实施污水灌溉。③农业非点源污染。化肥的大量施用导致许多养分未被吸收而排放到环境中，造成水体富营养化。④降低地下水位。据统计，灌溉水的平均利用率仅为30%，农业用水浪费严重使得地下水位降低、河流断流以及湖泊缩小，最终破坏生态环境。农业外部性还有许多其他的表现形式，然而由于其缺乏评价标准，因此难以定量评估。对于农业外部性的收益和成本，发达国家研究的相对较多，但不具有可比性，因此将南京市农业外部性合理量化并列入水价制定机制中，对于提高水资源利用效率、优化生态环境具有重要作用。据估算，包含外部性成本和水资源价值等因素的南京农业水价约为实际执行农业水价的20倍。可见南京市农业水价极其低廉，不利于改善资源的低效配置，维护生态环境。

1.4 与典型发达国家农业水价的比较分析

在国外先进的水价管理体制和形成机制下，农业水价经常采用全成本核算定价模式(如美国和澳大利亚)和完全市场定价模式(如英国)。农民对水价的承担主要是为了弥补水利工程设施供应农业生产用水的成本，在科学的农业水价运行机制下，很多国家逐渐实现供水基建的全成本回收。在法国，农民缴纳的灌溉水费用占其成本的94.8%，截至2008年，法国水资源设施运营和资本投资成本的回收率已大于95%［3］。为了保证农业发展和农民收入的稳定，政府同样会对农业用水进行补贴，以期尽快实现全成本回收。例如美国通过建立一种长期无息贷款的模式减少农民的偿还义务，日本政府利用财政支付和发行债券对水资源管理提供支持，有的国家还通过创建基金对农户水费支出进行补贴，如法国家庭扶持基金(FSL)。此外，发达国家的水价制定会充分考虑农民的承受能力，如美国的农垦局根据农民的承受能力对水价进行调整，调整后灌溉农户所需要支付的费用是原核算成本的48%［3］。

通过典型发达国家的农业水费支出占成本比例以及工程供水成本回收率可以估计，南京市农业水价明显偏低，农户水费支出对于水利工程供水系统成本的回收缺乏经济基础和内在动力。此外，不同于发达国家的补贴政策和定价模式，南京市政府对农户用水补贴形式单一，且基本不将农户对水价上涨的承受能力作为定价指标之一。

2 南京市居民生活用水水价的合理性

据统计，南京市生活用水量约占全市总用水量的14%，而城镇居民生活用水量占生活用水量近90%。随着南京城市人口迅速膨胀，用水需求大幅度上升，研究城市生活用水的价格显得十分必要。生活水价的构成包含水资源价值、工程供水成本、居民可承受能力以及自来水厂的合理利润。由于江苏省现行水价整体偏低，而南京的经济发展水平较高，因此水价存在客观的提升空间。然而水价的“准公益性”和影响的广泛性，要求定价权利人要兼顾消费者与供水企业双方的利益，这就决定了居民可承受能力是合理制定居民生活用水水价的前提。可承受能力由两方面共同决定，即经济承受能力和心理承受能力，其中经济实力是基础，对心理承受能力产生重大影响［7］。

2.1 生活用水水价的宏观可承受能力

居民对水价的承受能力通常采用水费支出占人均可支配收入的比值来衡量，一般情况下，该指标数值越大，居民对水价的可承受能力问题越突出。南京市自2005年起率先在省内实施了民用水价阶梯计量制度，并于2006年制定了“十一五”期间水价调整方案，2007年4月1日将生活用水价格从2.3元/m3上调至2.5元/m3，2009年4月1日又上调到 2.8元/m3，2012年 6月 1日再次上调至3.1元/m3，5年间涨幅高达34.8%，水价的连续上升引起人们对于水价可承受能力的关注。根据宏观可承受能力的定义，笔者对南京地区自2000—2010年居民生活水费支出占可支配收入的比例进行计算，结果见图1和表3。

图1 南京市居民生活用水水价和人均可支配收入

表3 南京市2000—2010年水价、用水量和人均可支配收入

由图1和表3可知，南京市生活水价不断上升，人均可支配收入增长也十分迅速，其中居民水费支出占可支配收入的比例(R)不超过1%，最高的为2003年0.6591%。根据国际标准，当R=1%时，不考虑水价可承受能力问题，居民都可以接受;R=2%时，将引起居民用水的重视，开始关心水费;当R=3%时，将对居民用水产生很大影响，居民重视节水。国际上一般选取2.5% ～3.0%［8］范围内比值作为现实可行的指标。由此可见，南京市目前的生活用水水价处于绝大多数居民可承受范围内，不存在可承受能力问题，且水价上涨还有很大的空间［9］。

从1985—2003年，南京市居民水费支出占可支配收入的比例总体呈上升趋势，但是从2004年开始，水费支出占收入的比例开始下降，直至2009年才缓慢上升。这是因为2003年之前，随着人民生活水平的提高，居民用水需求不断上升，水费支出比例逐年增加;而在2003年之后，水价上涨幅度低于人均可支配收入的增幅，且随着水价的上升，人们节水意识有所提高，从2000年以来人均用水量递减，使得人均水费支出占收入的比例不断下降。然而，由于水价的作用被吸纳到收入对需求的影响中［10］，且水费支出占收入比例过低，远远落后于大多数OECD国家水费支出相对于收入的比例(表4)，因此，小幅上调水价对南京市民的节水意识影响不大，无法推动居民更好地节水和重复利用水资源。

表4 部分OECD国家居民生活用水水价的承受能力标准

2.2 生活用水水价的微观可承受能力

通过对南京市居民用水价格微观可承受能力进行分析，发现随着人均可支配收入的减少，水费支出所占比率逐渐上升，收入越低的居民可承受能力越低［11］。其中，低收入家庭人均水费支出占收入的比例为2.12%，最低收入家庭水费支出占收入的2.39%，远远高于平均水平［11］。目前，南京市城镇居民中低收入阶层仍是重要组成部分，其收入增速明显低于高收入阶层，而这部分居民的水费支出占可支配收入的比例却远远高于其他收入阶层，这就使得低收入阶层居民的可承受能力问题比较严重。水价改革的涉及面很广，水价上升势必会引起相关产品的价格上升，这就会使低收入居民原本已经很高的消费支出进一步提高，加上我国医疗、养老等社会保障制度还不完善，政府补贴尚未全覆盖，均将成为影响低收入阶层消费心理的因素，因此应该慎重考虑低收入家庭对水价的可承受能力，合理地调整不同收入群体的用水价格。

2.3 与国外居民生活用水水价可承受能力的比较分析

早在20世纪90年代，OECD国家就面临水资源短缺问题，很多国家通过调整水资源定价方式和提高水价来解决用水危机，因此，居民对水价上涨的可承受能力备受关注。国外很多国家把居民承受能力纳入水价的制定，加拿大的城市决策者在制定用水户可承受水价时，将水的成本与用户的支付能力与支付意愿综合考虑，最大限度地谋求用水户的理解与合作;澳大利亚在水价改革中，结合居民的承受能力，限制水价的过快上涨;在美国，垦务局工程水价的制定同样考虑用户的承受能力［12］。根据文献［13］显示，纽约市每年城镇居民人均水费支出为723美元，城镇居民的年人均可支配收入为41 068美元，因此纽约市城镇居民人均水费支出占可支配收入的比例为1.76%。这一比值高于南京市的水费支出比例，但仍处于居民可承受的范围之内，可见南京市水价还有较大的上升空间。

通过表4与表3数据的对比发现，南京市水费支出占收入比例远远低于大多数OECD国家。然而，由前文对低收入阶层可承受能力的分析可知，若以法国承受能力指标0.9%来衡量，南京市低收入阶层可能存在承受能力问题。而且法国的社会保障机制十分完善，居民的生活水平和经济实力要好于我国，因此，南京低收入群体的可承受能力问题比较严峻。

3 南京市工业水价的合理性

工业水价的判定涉及因素很多，衡量水价的合理性可以从工业企业成本指标、用水需求价格弹性、企业水价承受能力等角度出发。考虑资料的可获得性，笔者主要从成本角度考察南京地区自来水供应工业水价的合理性。

3.1 工业用水成本

据2010年南京市规模以上的工业企业取水总量统计，取水总量最大的为水的生产和供应业，包括自来水523.7万m3以及地表水68 206.5万m3;自来水取水量最大的行业为化学原料及化学制品制造业，年取水量达到8066.1万m3。以2010年南京自来水公司工业供水价格(3.4元/m3)为基础，计算各行业的自来水取水成本占工业总产值和盈亏相抵后利润的比例。结果表明，各行业的工业取水成本占总产值的0～1.2%，占盈亏相抵后利润的比例为0.0025%～18.165 85%。除饮料制造业和水生产供应业外，其他行业的取水成本占其总产值的比例均不足0.3%;除饮料制造业、水生产供应业和非金属矿采选业外，其他行业的取水成本占其盈亏相抵后的利润总额的比例均不足3%。由此可见，南京市工业水价水平和行业用水成本十分低廉，不利于工业企业节水意识的形成，造成水资源严重浪费。

3.2 与国外工业水价的比较分析

据统计，我国工业生产单位产品的耗水量比发达国家高出5～10倍，国内工业水重复利用率为55%，而发达国家一般为80%以上，部分国家为90%以上［14］。目前，南京自来水公司工业水价为3.6元/m3，工业平均取水成本约占工业总产值的0.1%，远低于世界平均水平3.5%，因此，南京工业用水户对现行工业水价完全可以承受。由于工业水价偏低导致了水资源的浪费，提高工业水价是必要的。

4 结论和建议

南京地区水价相对低廉，对于水利工程供水缺乏必要的经济基础和激励机制，因而导致有些行业水资源浪费严重，水资源利用率低等问题。大部分居民生活用水不存在承受能力问题，水价有较大的上升空间，但低收入阶层居民对于水价的可承受能力比较脆弱。因此，为了使水价充分发挥其价格杠杆作用，要稳步、适当地调整水价。

a.设计合理的水价结构，分阶段逐步提高水价。南京市现行水价大幅度低于理论水价，这种不合理情况的根本原因在于实际水价是由政府审批决定的。水价的审批决策既缺乏科学的计量评价体系，又缺少有效的监督机制。因此，借鉴国际经验可知，合理水价的制定与运行应当在政府与市场的共同作用下，充分考虑供水成本与可承受能力。针对不同地区、不同产业确定水价的形成机制，使水价真正发挥其价格杠杆作用，实现水资源的优化配置。

b.加强基础设施的改建和维护。由于农业灌区和部分供水管网基础设施老化，灌排工程年久失修、效益衰减，农业生产发展和居民的生活也受到影响。因此，应当从源头控制水资源浪费现象，全面进行管网改造和工程维修，降低供水企业的运营成本，提高经营效率。这部分资金应当由供水企业、政府和居民共同承担。

c.提高对农村居民和低收入家庭的用水补贴。在农业用水方面，由于农业生产水平及农业生产特性，使得农业水价具有公益性，这就导致农业用水浪费严重。南京市政府应当将农业灌溉水费直接纳入国家财政补贴范围，这样既可以降低供水企业供水成本，又可以提高农户的节水积极性。在生活用水方面，由于南京市低收入家庭水费支出占可支配收入的比例较高，且增收难度大，政府应当适当提高对低收入阶层的用水补贴，加强其经济承受能力和心理承受能力，在提高全市水价的同时兼顾公平，保证水费支出不对低收入家庭造成经济负担。

d.提高供水企业生产效率。由于南京市政府对于水价实行管制，使得供水企业内部人员无法分享利润，利益驱动使他们扩大非生产型开支。也就是说，供水企业的经理人具有企业成本最大化动机，而缺乏生产效率最大化的动机［15］，导致供水企业缺乏维护基础设施、改造供水设备以及研发供水技术的资金。这就要求政府加大供水企业的成本管制，制定成本约束机制，促使供水企业加强内部管理和强化自我约束，抑制不合理的成本支出，提高生产效率。

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