试谈向全国人民代表大会提出的法律案的几个有关问题

李媛媛

提出法律案，是法律制定程序的开始。法律案的提起程序，又称立法提案程序，是指依法享有提案权的机关或个人依照法定程序向立法机关提出有关制定、修改或废止某项法律的程序，是立法程序的起始阶段，其表现形式是提出议案。议案是指要求全国人大会议讨论并作出决定的议事原案，法律案属于议案中的一种。我国《立法法》对提案人提出法律案的程序作了规定：

一、提出法律案的机关主体

根据本条的规定，向全国人大提出法律案的机关主体可以分为三类：

一是全国人大主席团。全国人大主席团是全国人大会议的主持者，主席团成员通常由常委会提出名单草案，由代表大会预备会议决定。其主要职责是决定大会副秘书长的人选、会议日程、议案表决办法，向会议提出议案的截止日期以及其他有关事项。考虑到在大会期间，有可能需要临时提出法律案，交由全国人大审议讨论，因而规定大会主席团可以提出法律案。并且全国人大主席团是大会会议的主持集体，人数有一百多人，成员来自于党政军和工人、农民、知识分子等各方面的代表人士，具有广泛的代表性，大会主席团有条件集中各方面的意见提出法律案。

二是全国人大常委会、全国人大各专门委员会。全国人大常委会是全国人大的常设机构，在全国人大闭会期间，行使国家权力。由于全国人大的会期较短，难以有很多时间来研究起草法律案。为了使全国人大审议的法律案有较好的基础，对需要由全国人大制定的法律，由全国人大常委会先审议并提出法律案，有利于全国人大的立法工作。全国人大专门委员会是全国人大的常设性的专门机构，在全国人大及其常委会闭会期间，开展经常性的工作，其工作职责之一就是研究、审议和拟定议案，向全国人大或其常委会提出。

三是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院。国务院是最高国家行政机关，最高国家权力机关的执行机关，中央军事委员会领导全国武装力量，最高人民法院和最高人民检察院分别是最高审判和检察机关，独立行使审判权和检察权。他们工作中的事项，需要由全国人大制定法律的，可以向全国人大提出法律案。

二、法律案的形式及内容

法律案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的议案。法律案与法律草案是两个不同的概念。法律案是指有关法律的制定的建议，内容一般比较原则、概括。提出法律案，应同时提出法律草案。法律草案内容比较具体、系统、完整，以条文形式体现具体内容，是法律未被通过以前的文本。提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。

根据全国人大组织法的规定，提案人可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。宪法规定全国人大享有15项职权，其中涉及法律的有：修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。所谓“其他方面”的基本法律，是指除刑事、民事、国家机构之外的其他方面的重要法律，如兵役法、义务教育法、行政诉讼法等。提出的法律案应当在全国人大的职权范围内，并且应当与本机关的职权有关。

三、机关提出法律案的程序

不同的提案主体，提出法律案的程序不同。大会主席团提出法律案，要经主席团会议审议讨论并由主席团会议通过。全国人大常委会提出法律案，一般是由有关的提案主体向常委会提出，经常委会审议讨论，需要提请大会通过的，由常委会决定提请大会审议。如立法法就是由委员长会议委托法制工作委员会起草，向常委会提出，经常委会审议后，提请大会审议的。常委会向大会提出的法律案，多采取这种形式。专门委员会提出法律案，要经专门委员会全体会议审议通过。可以先向常委会提出，经常委会审议修改后再向大会提出；也可以直接向大会提出。国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院提出法律案，由本机关首长签署。可以先向全国人大常委会提出，经常委会审议修改后再向大会提出；也可以直接向大会提出。有关国防建设方面的法律草案，一般由国务院和中央军委联合提出。

主席团向大会提出的法律案直接交由大会会议审议。全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向大会提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。向全国人大提出的法律案，在列入会议议程之前，提案机关有权撤回。

四、法律草案的起草

本法对法律草案由谁起草并没有作出具体规定。但从我国多年立法实践来看，通常是由法律案的提案人或提案人所属部门或工作机关负责起草。具体情况是：

（一）由全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会提出的法律案，其法律草案通常由下列机关起草：1.全国人大有关专门委员会。专门委员会是法律案的法定提案人，它可以自己组织法律草案的起草工作。2.全国人大常委会的工作机构。根据全国人大常委会议事规则的规定，法工委和办公厅可根据委员长会议的委托，代常委会拟订法律草案，并向常委会会议作说明。3.全国人大代表或全国人大常委会组成人员。由于我国的人大代表和常委会组成人员大多数不是专职的，并且没有助手和工作人员，他们实际上很难承担法律草案的起草工作，因而提出的法律案相对较少。4.成立专门的起草委员会。在起草某些重要或特殊法律时，由全国人大或全国人大常委会成立专门的起草委员会。如香港基本法起草委员会。

（二）由国务院提出的法律案，通常由国务院确定某一个部委负责起草。涉及到哪个主管部门的法律，就由哪个主管部门负责牵头起草。一些重要的综合性的法律草案，通常由综合部门负责牵头起草，如预算法，由财政部负责牵头起草。法律草案起草出来之后，报国务院法制机构审查，经国务院审议通过后提出。

（三）最高人民法院起草与司法审判以及审判组织有关的法律草案。

（四）最高人民检察院起草与检察工作和检察院的组织有关的法律草案。

（五）中央军委起草有关军事方面的法律草案，主要由军委各总部来承担起草任务。

五、代表团或者代表联名提出法律案

全国人大代表由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选举产生，按选举单位组成代表团。现共有35个选举单位，组成35个代表团。虽然每个代表团的人数不等，但都享有同等的提案权，即每一个代表团都构成一个提案主体，代表团的提案由代表团全体代表的多数通过。代表联合提出法律案，要求有三十名以上代表联名。一般是一人领衔提出，其他代表签名附议。代表联名提出法律案不受代表团的限制，即使代表分处不同的代表团，都可以共同联名提出法律案，只要符合三十名以上的人数要求。代表法第九条规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。代表联名提出的法律案，应当提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。