公共政策价值取向的初探与分析

摘 要：公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策的本质规定性。复杂的社会公共问题决定了社会公共政策价值取向的多元性。公共政策的价值取向应包含三个方面，将人本思想作为公共政策的根本价值取向，以公共利益为主要价值取向，把握公平与效率的对立统一关系作为价值取向的具体化。

关键词：公共政策；以人为本；公共利益；公平；效率

公共政策是公共管理主体为达到一定的社会政治经济文化目标，解决特定的社会问题而制。定的一系列谋略、法令、措施和方法的总称。

公共政策包含工具性和价值性，价值性指的就是公共政策的价值取向。公共政策价值是公共政策主体通过对其客体的政策作用实现自己的利益和意志，以及政策客体在政策作用下能够反映和体现政策的目标与效能。任何一项公共政策都包含了政策主体依据特定的价值标准进行的目标选择。

一、公共政策的根本价值取向—以人为本

13世纪末在意大利兴起了文艺复兴运动，其核心是人文主义精神。人文主义精神提倡人性，反对神性，主张人生的目的是追求现实生活中的幸福，倡导个性解放，反对愚昧迷信的神学思想。以人为本的价值取向由此开始形成。就公共政策而言，以人为本的价值取向就是在公共政策的制定、执行、评估、调整等各个环节都要把人作为本原、本体，核心。党的十六届三中全会明确指出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。以人为本的应作为我国公共政策的根本价值取向。

物质资料生产是人类社会存在和发展的基础，人们从事物质资料生产的目的是为了满足自己的需要。人类在与自然的互动中，必须要尊重自然规律进行生产，否则会受到自然的惩罚。公共政策必须坚持以人为本的价值取向，规范人类行为。

我国提出建立新的科学发展观，坚持以人为本。在公共政策的制定中首先应体现党的执政宗旨，为人民执政，靠人民执政、执政为民应作为新时期公共政策制定的出发点和落脚点。其次，公共政策的运行中要以人为主体，体现权为民所用，情为民所系，利为民所谋的原则。此外，公共政策应在强调人民的义务和责任的同时更加强调人民的权利和利益，努力培养公民意识。

二、公共政策的主要价值取向—公共利益

公共利益可以界定为区别于个人的利益的一种利益，立足于公共性能使得整个社会或集体获得福利的一种利益。

公共政策是为解决特定时期的特定问题而制定和实施的，它解决的问题是公共性的。公共政策关系到大多数人的利益，公共政策所要达成的目标应该是实现和维护社会公众的公共利益。这就要求公共政策的制定者应立足于公共性，了解各种层次，各类人群的利益要求，进行综合平衡，确定公共利益，最终形成政策方案。现代政府的公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为其主要的价值取向。政府要通过公共政策的制定、实施和评估来进行利益的选择、综合、分配，从而不断发展公众利益。只有追求、实现并且维系公共利益，公共政策才能是好的公共政策。

中国共产党是全国各族人民利益的重视代表，我们的国家是社会主义国家。我们党和国家的性质决定了我们一切工作的宗旨是全心全意为人民服务。坚持公共政策的公共利益取向体现了我国政府全心全意为人民服务的宗旨。我国的国家性质决定了人民是国家的主人，人民是国家的主人，政府是人民的政府，政府的所有管理职能都是为了维护人民利益。坚持公共利益取向，使得政府有足够的动机和利益刺激机制把实现全社会利益最大化作为自己的目标，这符合最广大人民的根本利益。

四、公共政策价值取向的具体化：公平与效率

公共政策立足以人为本的基础上，倡导实现公共利益。必须正确处理好效率与公平二者的关系。

（一）公平与效率的内涵

公平是指阶级社会中社会利益关系以及体现社会利益关系的制度、 原则、行为等合理的意思。其实质是某种社会关系的观念表现，是属于上层建筑领域里的东西。随着社会文化、政治制度、风俗习惯、道德标准的变化，具体内涵也不断地发生变化。公平一般包括机会公平、过程公平和结果公平。机会公平是指在规则面前人人平等。结果公平强调注重人的差异性的公平，对不同的人实行不同的规则。公共政策中公平可以理解为对社会资源进行合理的配置。效率是人类社会不同历史时期生产力水平的重要指示器，是社会劳动生产率的综合反映。人类社会发展的重要标志就是生产力的不断提高，人类从古至今就是在不断追求效率。对效率的追求是推动人类社会进步的动力。 人类为了追求效率不断改革社会体制，创新生产技术。从原始社会到社会主义社会，生产力的提高即效率的提高，能为人类带来更便利和更美好的生活。

（二）公平与效率二者的关系

关于公平和效率二者的关系，学者们一直在进行争论。其中有三种典型观点：“公平优先论”，“效率优先论”以及“效率与公平兼顾论”。公平优先论认为只有效率得到了提高才能更多体现公平，不能因为公平而伤害了效率，“公平优先论”主张在处理公平与效率的关系时候，要以平等作为衡量分配是否公平的标准，二者发生矛盾时，要强调平等的最终目的价值。效率与公平并重论强调二者同等重要，在实际运用中应随现实状况而变，有时强调效率，有时候强调公平，也可以优化组合

西方经济学界的庇古认为，争取效率就是要合理配置资源，增加国民收入；而争取平等则是将富人的一部分收入转移给穷人，实现收入的均等化；只有二者兼顾，才能促进整个社会的福利。庇古描述的这种富足又和谐的社会令人向往，但平等和效率在现实中往往是矛盾的，据此，美国阿瑟·奥肯提出 “漏桶”原理，即富人交纳了一美元的税款，实际转移支付到穷人手中的钱数要远少于这些。“漏桶”原理的最终结论是：高税率会使税收总额有所减少，也就是著名的“拉弗曲线猜想”。这就是说追求平等会损害效率，减少国民收入。原因一是税收削弱了富人的投资积极性，原因二是因为这种收入的转移会减少穷人的劳动积极性。漏桶理论说明了公平与效率是不可兼得的。

这三种典型的观点和漏桶原理都是将公平与效率看做是对立的两方，两者存在着此消彼长的关系。我们分析公平与效率二者关系时，应看到二者的对立，也要看到统一。公平与效率统一性表现在：第一，活跃的市场经济越发展推动自由竞争，更能实现市场公平，而市场公平可提高市场配置资源的效率，这使社会资源合理调度，从而调动人们的积极性，提高社会生产的效率。第二，市场配置资源的效率的提高可促进生产力的发展，产生更多的社会财富来满足人们需求，推动社会公平问题的解决。 公平问题的解决利于社会稳定，保证市场经济秩序，推动其发展。综上，效率是实现社会公平的物质基础，社会公平是实现效率的保证。人类社会的发展历程既是社会生产效率不断提高的过程，也是社会公平程度不断提高的过程。

（三）正确处理二者的对立统一：钟摆理论

如何处理公平与效率二者的对立统一关系，台湾学者詹中原的“钟摆模型”理论可供借鉴 。他认为，生产力效率与公平正义的问题像一个钟摆，以政策环境为判定标准，由于政策环境随时间的不同而变化，所以钟摆可以在不同的位置上摆动。某一政府在生产力效率与公平正义间如何权衡和取舍，就是看它如何根据政策环境来设定它的目标。

如图所示，x 轴代表公平（正义），Y轴代表效率（生产力），M代表政府目标，C 代表影响M摆动的因素。

钟摆模型一方面说明了公平与效率的对立，政府在一定时期中只能在二者中选择其一。政府要想M正好处于XY轴之间是不可能的，若M不摇摆了，这个钟也就坏了。政府是在公平与效率的交替侧重中提高公平和效率。另一方面钟摆理论也说明了公平与效率的统一。即更高的公平要求有更高的效率与之对应，而更高的效率对公平也提出了更高的要求 从两者的走向来看，随着效率的提高公平也会不断向前发展，二者在发展趋势上是一致的。

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作者简介：汪晨子（1990—），女，安徽黄山人，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：土地资源管理。