激励与约束：经济—公共服务系统协调发展

收稿日期：2013-04-11

作者简介：宋洁（1981-），女，河南郑州人，河南工程学院讲师，研究方向为政策与组织理论。

摘要：

经济-公共服务实际上是个复合系统，而该系统的协调发展就是要求经济和公共服务达成良性互动，以形成整体性、综合性和内生性的发展聚合。通过评价2011年31个省份的协调发展度发现，目前大多数省份的协调发展度仍处于较低的水平。经济-公共服务系统的协调发展，要通过协调机制不断地发生作用，以达成目标协调、结构协调和效益协调，也就是要通过绩效激励机制纠正地方政府公共支出偏好，通过法治和民主参与的约束机制重塑地方政府行为偏好。

关键词：经济-公共服务；协调发展度；协调机制

文章编号：2095-5960（2013）05-64 - 08

中图分类号：F284文献标识码：A

改革开放30多年，我国经济飞速发展，1978-2010年，国民生产总值平均增长率高于8%，2008年和2009年，受国际金融危机冲击，世界主要发达国家和地区经济深度衰退，但中国仍然保持了9%以上的增长率。中国GDP占世界的比重逐年上升，从2005年的5%提高到2010年的9.5%，首次超过日本，成为世界第二大经济体。^[1]周黎安教授用“晋升锦标赛”模式解释了目前高速的经济增长，官员升迁的竞争激励使他们全力致力于本地经济发展和GDP份额的扩大。“一条失衡腾飞的巨龙”^[2]是当前中国经济社会现状的真实写照，与经济高速增长不协调的是民生改善的缓慢。政府弥补市场失灵，提供基本的公共产品（本文中的公共服务均指基本公共服务），包括基础教育、医疗卫生、就业社会保障、环境保护，科学技术、安全、文化和基础设置建设等，保证社会的公正是其职能的底线。

按照系统理论，经济-公共服务实际上是个复合系统，是由经济和公共服务子系统复合而成的，他们之间相互交织、作用和渗透，构成了具有独特结构的开放式复杂动态复合系统。而每一个子系统又包含着多变量，这些变量按照一定的方式相互关联和作用。系统的协调发展是指系统的各个组成要素之间配合得当、和谐一致、良性循环，而不是单个要素独自增长，是在协调机制有益的约束作用下，推动复合系统整体从不协调、基本不协调逐步向基本协调、协调的方向前进，以实现系统整体功能的提高和优化的综合发展过程。笔者通过构建经济发展和公共服务评价指标体系，对31个省份2011年的经济-公共服务协调发展度进行实证研究与分析，发现目前大多数省份经济和公共服务的协调发展度并不高，因此，只有引入适当的激励机制，才能促进地方政府更好地协调二者之间关系，促进该系统走向和谐发展之路。

一、相关研究文献评述

当前国内学者对发展失衡问题的探讨主要是从以下几个层面展开的。第一，经济发展失衡。如区域之间、城乡之间发展失衡（张宗益，2011^[3]；陆学艺，2009^[4]；朴贞子，2007^[5]；牟发兵，2004^[6]；李萍，2004^[7]；贺灿飞，2004^[8]；刘生龙，王亚华，胡鞍钢，2009^[9]；刘力，2005^[10]）；经济结构失衡（吕冰洋，2011^[11]；胡志平，2011^[12]；颜伟，刘冬荣，2010^[13]；王保安，2010^[14]；项俊波，2008^[15]）。第二，社会结构失衡。如社会公平、权益失衡（郑功成，2009）^[16]；人口性别失衡对公共安全与社会稳定的影响（李树茁，2009）^[17]；城乡社会保障失衡（方菲，2009）^[18]；社会阶层失衡（许叶萍，石秀印，2007）^[19]等。第三，经济与社会发展之间的失衡。研究达成的共识是，单纯的经济增长主义严重妨碍了政府对民生问题的关注和资金投入，并造成公共服务供给严重滞后于经济增长的速度（李义平，2011^[20]；吕炜，王伟同，2008^[21]）。

很多学者就经济与社会协调发展作出了深刻的研究，韩明谟^[22]从社会变迁的角度研究得出，社会协调是社会发展的瓶颈机制。无论是发达国家还是发展中国家，追求经济发展受挫的过程中推动了对经济社会协调发展的认识。经济与社会的协调发展是以经济发展为基础，并以社会发展与之相适应，两种发展相互促进，共同发展，以求实现人的全面发展目标。在这种社会变迁过程中，某一方面的发展以不牺牲其他方面，或给其他方面发展造成障碍为前提。钱兆华^[23]则从系统论出发，将社会看做是一个以经济子系统为核心的巨大系统，各个子系统之间要相互适应、相互配合、相互一致和相互促进，才能促成社会系统在结构上、功能上和运作方式上的协调，这也是社会发展的基础和动力机制。张宏^[24]从哲学层面探讨了社会协调，认为协调体现着事物在矛盾运动中的差别性统一，是与发展密切相关而又不可归结为发展的一个范畴。现实社会是一个复杂的有机大系统，要使其中的经济、政治、文化各个子系统正常运转、循序发展是一个巨大的系统工程，因此，要把握好三者之间的内在关系，遵循互动平衡的原则，以保证社会生活的有机统一和稳定。

二、经济-公共服务系统的协调发展的内在机理及要求

经济-公共服务系的协调发展，就是要使一定区域内，经济和公共服务子系统之间以及二者内部构成要素之间形成良好的发展关系，使其整个系统表现出良好的秩序性、合理的比例性以及动态的演化性，以便其发挥最大整体功效和效益。但是，就经济和公共服务不同性质而言，需要进行协调机制建设，以逐步促进经济与公共服务系统逐步由不协调向协调发展方向演化。

经济-公共服务系统的协调发展是一个螺旋上升的过程，要通过协调机制不断地发生作用，调整二者之间的关系和发展步调，以达到平衡，但是平衡又是短暂的，随着经济或公共服务的发展，又会产生新的变量，从而使整个系统呈现出失调的形态，协调机制在这个过程中要不断纳入新变量，起到关键的平衡功能，促使系统再次达到协调发展的状态。因此，可以说经济-公共服务系统协调发展是一个动态的、循环往复的过程，通过协调机制的作用使系统不断趋于高级化。第一，目标协调，即各个子系统目标和复合系统目标要协调。促进经济发展和提供公共服务作为政府的两项基本职能，其根本目标是要为公众谋福利，提高居民的生活水平。经济发展的目标与提供公共服务的目标与系统总目标偏差越小，其总体功能发挥得就越好，也就是说地方政府领导不能为了提高所谓的政绩，大搞形象工程；经济发展也不能只重速度，而轻质量；不能为了短期利益的最大化而置公众利益于不顾，忽视公共服务供给。第二，结构协调，即各个子系统的构成变量要协调一致。具体来说，经济子系统中不能仅仅把重心放在经济增长速度上，更要注重经济结构的调整和经济效益的提高。而公共服务子系统中，要注意基础教育、环境保护、安全、科学技术、医疗卫生、文化、基础设施、就业和社会保障等之间关系的平衡，合理安排其支出比重。第三，效益协调，即与其他系统要达到良性的互动关系。经济-公共服务系统要与社会中其他系统形成良好的互动关系，注重系统自身效益提高的同时，也要考虑其他系统的效益目标，争取做到系统之间达到有效的互动和影响。

三、2011年全国31个省份经济与公共服务协调发展状况评价

（一）构建评价指标体系

笔者借鉴本人博士论文《地方政府能力及其评价体系及实证研究》中的地方政府发展经济和提供公共服务能力评价体系的基础上，根据研究对象的变化做了少许调整，形成了本文的经济-公共服务评价体系（见表1）。发展经济和提供公共服务的评价体系是笔者在进行相关文献研究的基础上构建的，并通过了具有一定权威的15位专家内容效度征询，专家中既有来自南开大学、郑州大学、华中师范大学、北京行政学院的学者，也有来自地方政府的领导，其结果表明该指标体系的内容效度比（CVR）均大于0.8，是一套效度较高的指标体系。该指标体系采用专家调查法进行赋权，体现了评价的导向性原则。指标构建和赋权的具体过程由于比较繁琐且与本文研究目的关联性较小，笔者在此不作具体详细介绍。

表1经济——公共服务评价指标体系及权重①①从1996年到2010年国家经济增长速度主要要求控制在7%-8%在之间（详见《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》），具有一定的稳定性，GDP增长率选取8%为适度标准。根据目前我国人均GDP（4382美元）水平，政府财政收人占GDP的比重应该在32%左右的水平，详见：陈兴红.合理调整我国财政收入占GDP比重.江苏商论（4）：140～142。 根据顾海滨的研究，对城乡居民收入比值的适度的标准为2.4，详见，顾海兵，王亚红.中国城乡居民收入差距“适度”之情景设定分析.山东社会科学，2009（2）：49～54。中小学师生比的适度标准是根据国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知国办发〔2001〕74号中城市、县镇和农村的平均数计算得出，初中的为15.8，小学的为21。

一是，经济和公共服务的协调发展度不高。从表中可以看出，2011年全国31个省份有20个处于过度发展类（协调发展度得分在0.6以下），其中有14个省份位于勉强协调类，6个位于濒临失调衰退类，11个省份处于协调发展类，只有北京位于良好协调发展类，有3个省份位于中级协调类，7个省份位于初级协调类。同时，从评价结果中也可以看到，经济发达地区，如北京、上海、浙江、广东、天津、江苏其协调发展度较高，但是，公共服务明显滞后；辽宁、吉林、黑龙江和福建等位于初级协调阶段，与公共服务得分相比，经济发展得分略低。而处于过度发展类的省份其经济发展水平都不高。这从某种程度上，可以说明经济发展水平对公共服务的水平有相当程度上的制约，经济发展为公共服务提供了物质基础，没有可靠的财力作为保障，公共服务的供给就无从谈起。同时，也隐含着经济发展水平的提高也伴随着公共服务水平的相对下降。

二是，经济发展地域不平衡，而且经济发展质量不高。“经济发展是一个国家或地区的经济增长以及经济结构、社会结构不断优化的高度化演进过程。” [28]

四、经济与公共服务差距的历史性的分析

我国的财政分权实践从20世纪70年代的放权让利到90年代的分税制改革，始终围绕着合理划分中央和地方利益，调动地方政府积极性展开的。我国的财政体制改革大致经历了三个阶段：1950-1979年为统收统支阶段，采取的是“统一领导，分级管理”；1980-1993年为财政包干阶段；1994年至今为分税制财政改革阶段。但是，总体上看，1994年的分税制改革未能顾及省以下的财政体制改革，没有明确划分地方政府间的财权和事权，而是由各地方政府效仿中央，通过体制内调整，层层“拿”下级政府的财力。分税制改革前中央财政收入占全国财政收入的比重从1990至1993年分别是33.79%、29.79%、28.12%和22.02%，1994年以后，中央财政收入比重达到了55.7%（1994年）的历史最高水平，比1993年上升了33.7个百分点，而地方财政收入1994年下降到了44.3%，至此之后，中央财政收入和地方财政收入的比重维持在各一半的水平上，中央略高于地方，如图2所示。而财政支出方面，分税制前后，中央与与此同时，“财权重心上移、事权重心下移”。《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等对各级政府的职能、事权做了一般性的原则划分，这种事权的划分过于宽泛和模糊，而且有很多重叠项目。除了外交、国防等少数专属中央政府的事权外，地方政府的事权几乎是中央政府的翻版。在政治集权下的财政分权给地方政府提供了强劲的发展本地经济的动力。地方政府在在受到经济发展的强烈刺激下，必然会将有限的资源和精力投入到经济领域，这就必然会挤占政府服务性支出。再加上经济增长在很大程度上关乎到地方官员的政治前途，因此，地方政府的注意力更多的是投向能以投资带动经济增长的领域，因为投资相对于提供公共服务更能在短期内迅速拉动经济增长。尽管服务性支出在长期来看，也会拉动经济增长，但外溢性强，且囿于地方政府官员的任期一般为5年，时间较短，因此在短期内能够快速拉动经济增长的政府投资必然会成为首选。由此，就造成了地方政府职能重经济，轻服务的扭曲。

五、政策建议：激励与约束下的系统协调

根据耗散结构理论，一个远离平衡态的非线性的开放系统（不管是物理的、化学的、生物的乃至社会的、经济的系统）通过不断地与外界交换物质和能量，在系统内部某个参量的变化达到一定的阈值时，通过涨落，系统可能发生突变即非平衡相变，由原来的混沌无序状态转变为一种在时间上、空间上或功能上的有序状态。因此，为了经济和公共服务系统均衡发展，必须从外界吸收“负熵”流来抵消自身的熵产生，也就是要建立外在的协调机制。

（一）激励机制下地方政府公共支出偏好的纠正

以“经济发展为中心”为基本原则的前提下，地方政府一切工作均围绕经济展开，对于GDP的狂热追求已经蒙蔽了其正确认识及履行职能的能力。这种非均衡的发展战略之下，伴随着财政放权和以“GDP”为核心的绩效考核，地方政府就必然形成了财政收入最大化、公共服务投入明显不足的行为偏好。我们知道经济发展较为落后的地区其公共服务的供给必然受到一定的限制，但是这并不能作为地方政府过于重视经济效率，盲目追求“GDP”的理由，否则，这种执着到一定程度就会严重扭曲社会的发展状态。因此，对于地方政府干部的绩效考核要平衡经济和公共服务的重要性，赋予二者同等重要的地位。同时，要转变以经济增速为考核重心，注重对经济结构调整、经济效益提高的考核，以促使经济发展方式的转变。此外，要提高政府绩效中对公共服务的考核比重，至少要与经济发展具有同等重要的地位。从而通过自上而下的绩效考核制度，使激励机制发挥良好的导向作用，逐步纠正政府公共支出偏好，增加民生类项目的投入。

（二）约束机制下地方政府偏好的重塑

地方政府有趋利的动机，在政绩最大化的激励下，加上法治和民主参与的双重缺失，其凭借对公共资源的配置权，往往会导致公共政策偏离公共利益的轨道，导致地方政府毫无顾忌地与地方资本形成共赢的局面。政府支出偏好可以用心理账户理论①①心理账户（Psychic Accounting），是芝加哥大学行为科学教授查德·塞勒（Richard Thaler）提出的概念。心理帐户是行为经济学中的一个重要概念。“心理账户”的估价过程是指对金钱分门别类的分账管理和预算的心理过程，用来解释人们在消费决策时把过去的投入和现在的付出加在一起作为总成本，来衡量决策的后果。来解释，政府的心理账户其本质是将公共收入与公共支出划分为不同的心理账户，在成本最小化、收益最大化的导向下，在以经济为中心的绩效考核和用人制度下，地方政府支出的基本原则就是以与政府收益的密切程度为基准，事关政府运行、事关政府绩效的公共支出项目，如行政支出、经济建设支出等就增长极为快速，而与其财政收入最大化密切程度小的支出，如基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护等增长却极为缓慢。再加上信息的不对称，公众很难对地方支出项目进行监督，如果再没有法律的强制约束，那么掌握公权的政府就可以自由支配公共收入，使公共支出完全偏离公众偏好。因此，要改变过去以政策文件的形式划分中央和地方的事权的方法，应该以有明确的法律划分地方政府的职责范围，并在法律架构中明确中央的事权、地方的事权、共享的事权以及事权遗漏的处置等。同时，要加强法治建设，使政府从以权力为中心转向遵循法的精神，其运行过程、职责范围和行为方式都要遵照法律要求，受法律约束。

分权制改革使地方政府成为独立的利益主体，并强烈地刺激其追逐短期经济增长的功利性目标，尤其是在缺乏民主参与和监督的情况下，地方政府趋利偏好根本无法得到有效的约束，导致公共权力私权化，公共资源私有化，支出方面则体现为热衷于投资能够拉动经济快速增长的大型工程项目建设，而见效慢，投资期长的民生类项目则备受冷落。当下，政府制定政策往往是单方面的决定过程，是一个相对封闭的过程，利益相关者难以了解到政策过程，同时，利益整合渠道并不完善，利益相关者很难将自身的利益诉求通过合法的途径传递给政府。因此，要逐步加强公众参与公共事务的制度建设，完善公众维护其自身权益的合法渠道建设，给予公众合理化、合法化、制度化的话语权。

综上所述，经济与公共服务系统协调发展需要“负熵”的流入，即要从外界引入协调机制以减少其系统自身的熵，这种协调机制就是绩效考核的激励与法治和民主参与的约束，即通过加强对经济发展质量的考核，提高公共服务考核的比重，来逐步纠正地方政府盲目崇拜GDP，财政收入最大化的行为偏好。同时，通过法律的强制性监督和公众参与的体制外监督来约束政府行为，使其能够以公共利益最大化为行为原则制定公共政策，优化财政支出结构。

参考文献

[1]国际地位稳步提高，国际影响持续扩大——“十一五”经济社会发展成就系列报告之十七[EB/OL].国家统计局网，2011-3-24.

[2] 刘福垣.中国发展失衡与国家发展战略的反思[J].财贸经济，2003（9）：5-12.

[3] 张宗益.谋求中国城乡失衡的破解思路：发展农村经济——来自1978-2008年的证据[J].南京大学学报（哲学.人文.科学社会科学版），2011（5）：27-37.

[4]陆学艺.破除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化[J].社会科学研究，2009（4）：104-10.

[5]朴贞子，高红.我国城乡协调发展的公共政策研究[J].延边大学学报（社会科学版），2007（9）：34-38.

[6]牟发兵.统筹城乡发展与“二元”财政结构改革[J].财政与发展，2004（5）：20-23.

[7]李萍.社会科学研究要关注重大现实问题——对当前城乡经济社会发展严重失衡问题的思考[J].经济学家，2004（3）：13-14，18.

[8]贺灿飞.中国区域经济差异的时空变化：市场化、全球化与城市化[J].管理世界，2004（8）：8-17.

[9]刘生龙，王亚华，胡鞍钢.西部大开发成效与中国区域经济收敛[J].经济研究，2009（9）：94-105.

[10]刘力.对外贸易、收入分配与区域差距——对中国区域经济差距的贸易成因分析[J].南开经济研究，2005（4）：58-62，75.

[11]吕冰洋.财政扩张与供需失衡：孰为因？ 孰为果？ [J].经济研究，2011（3）：18-31.

[12]胡志平.论中国宏观经济结构均衡发展机制的构建[J].中州学刊，2011（2）：34-38.

[13]颜伟，刘冬荣.外商直接投资加剧我国经济结构失衡的实证分析[J].管理世界，2010（5）：167-168.

[14]王保安.中国经济结构失衡：基本特征、深层原因与对策建议[J].财贸经济，2010（7）：8-12.

[15]项俊波.中国经济结构失衡的测度与分析[J].管理世界，2008（9）：1-11.

[16]郑功成.中国社会公平状况分析──价值判断、权益失衡与制度保障[J].中国人民大学学报，2009（2）：2-11.

[17]李树茁.中国的性别失衡与社会可持续发展——一个跨学科的研究范式与框架[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009（6）：28-40.

[18]方菲.从失衡到均衡：统筹城乡社会保障制度的路径研究[J].理论探讨，2009（6）：72-75.

[19]许叶萍，石秀印.市场化进程中的社会结构：横向化、层级化与失衡[J].江苏社会科学，2007（2）：95-107.

[20]李义平.论经济增长与社会发展的失衡[J].经济理论与经济管理，2011（6）：38-42.

[21]吕炜，王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析[J].中国社会科学，2008（4）：52-64，206.

[22]韩明谟.社会系统协调论——关于社会发展机理的研究[M].天津：天津人民出版，2002.

[23] 钱兆华.社会系统协调论[J].系统辩证学学报，1999（2）：16-19，34.

[24] 张宏.哲学层面上的社会协调观[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），1994（3）：3-8.

[25] 何勇.灰色多层次综合评判模型及应用[J].系统工程理论与实践，1993 （4）：72～76.

[26]杨士弘.城市生态环境学[M].北京：科学出版社，1999：116.

[27]廖重斌.环境与经济协调发展的定量评判及其分类体系——以珠江三角洲城市群为例[J].热带地理，1999（2）：171-177.

[28] 戴相龙，黄达.中华金融辞库[M].北京：中国金融出版社，1988：31.

[29] 娄峥嵘.我国公共服务财政支出效率研究[D].中国矿业大学，2008.