民事执行检察监督对象探析

饶雷际

摘要：立法确立民事执行检察监督，其监督的目的是破解法院两大执行顽疾——执行乱和执行难。产生执行乱和执行难的根本原因在于法院违法行使民事执行权，需要引进权力制约理念来矫正和治理民事执行行为。检察监督是理性回应社会制度需求。为此，民事执行检察监督对象是执行法官及其民事执行行为，而不是民事执行法律关系中不享有执行权的其它主体行为。检察监督应全面监督民事执行行为而不是有限监督，否则变相限制民事执行检察监督制度就不能实现监督目的。

关键词：民事执行权；检察监督；权力制约；公权力

中图分类号：DF529文献标识码：A

一、问题的提出

2012年8月31日新修改的《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第235条确立了民事执行检察监督制度，但如何构建该制度却没有明确的规则。在《民诉法》确立的民事执行检察监督法律关系中，监督者为检察院，但监督对象是什么？即被监督者是谁及对其什么行为进行监督，《民诉法》没有规定；理论上，如何界定监督对象存在争论。探析监督对象，主旨在于认识监督者的监督任务和内容，使民事执行检察监督具有目标性和目的性，以避免监督者在选择监督方向上的被动性和盲目性[1]。监督对象影响到民事执行检察监督的监督原则、程序和方式，相对于其他民事执行检察监督问题，监督对象更具有根本性和全局性[2]。

二、民事执行检察监督之监督目的

梳理此前是否引进民事执行检察监督制度的争论，不难发现此争论是为了解决法院执行工作中的两大顽疾（即执行乱与执行难）而引起的。在我国，民事执行权是法院强制义务人履行已生效法律文书所确定的民事义务而实现债权人民事权利的权力，具有强制实施的行政属性和强制裁决的司法属性，是法院垄断享有的公权力。然而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就得权力约束权力”[3]。因民事执行权具有公权力属性，若没有有效的制约，则易形成不正确地行使民事执行权，产生执行乱和执行难现象。在没有确立民事执行检察监督制度之前，我国民事执行监督体系中虽有人大监督、党委监督、新闻监督等等，因这些监督对民事执行权均不能产生长期有效且强有力的及专业性的监督，故他们对于民事执行权未能形成有效的监督[4]。虽然近年来法院加强了内部监督，但内部监督难逃“自家人难揭自家短”的规律，同时存在监督力度不强，监督程序不透明等先天性缺陷而倍受公众质疑，法院不但未能杜绝或完全遏制执行中出现的顽疾，反而有逐年加剧之势。此前，民事执行检察监督存在立法缺位，导致检察监督实践不顺利，检察监督效果甚微。现实社会呼吁具有专业性、长期性、强制性、外部性及司法性的检察监督是一种理性的制度需求。检察院是我国法律监督机关，其基本职能就是监督我国其它国家机关正确、合法、及时、合理、公正地适用法律。检察监督权监督民事执行权是应然的法律监督。“法律监督的实质就是以权力制约权力，监督是一种权力——一种强大而独立的权力”[5]。法律监督是权力制约理论的一种表现形式，民事执行检察监督是权力制约理论在民事执行行为微观领域的具体运用。德国学者耶林曾指出，“法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的意志而有意思地制定的……每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”[6]。为此，《民诉法》第235条立法的目的性和实用性决定民事执行检察监督之监督目的是解决法院执行活动中的执行难与执行乱。

三、界定监督对象的依据

既然确立民事执行检察监督的目的是破解法院两大执行顽疾，那么要解决执行乱和执行难，首先要弄清其病理，只有准确诊断两顽疾的病根，才能给他们开出妙方。只有准确、全面及客观地分析执行难与执行乱的法理，才能形成正确而明确的监督对象，才能产生积极的监督效果；相反，如果监督对象不正确或不清晰，则会导致消极的监督效果，甚至实现不了立法目的。

（一）执行乱的根源

在执行乱现象中，有下列两类民事执行行为，一类是诸如超标的查封的执行行为，违法追加被执行人的执行行为等等；另一类是诸如不查询被执行人银行存款的执行行为、故意怠慢的执行行为等等。前者属于积极的执行行为，后者属于消极的执行行为。透过这些执行乱现象进行本质分析，发现上述民事执行行为之所以乱，均在于法院对民事执行权恣意行使或滥用行使而导致的结果。民事执行程序虽然是依申请人的申请而启动，虽然是为实现申请的私权为目的，但一旦民事执行权介入申请人的私权，民事执行权的运行仍遵循公权力运行的规律。依职权法定原则，民事执行权依法应当作为，则必须积极作为；依法禁止或没有法律依据的，则绝对不能作为。若民事执行权应当作为而没有作为或不应作为而作为，则必然导致执行法律关系中当事人或其他利益关系者权益损害，这些损害，可表现为实体权益损害，亦可表现程序权益损害。可以说，执行乱，是法院由于自身原因而不愿依法执行，导致损害申请人或被执行人或利害关系人权益的执行行为，是法院按照其意愿不受约束地恣意或滥用职权或不作为，这些都是法院没有正确行使民事执行权的一种表现。因此，法院没有正确行使民事执行权是执行乱的根本所在。

（二）执行难的根源

在执行难现象中，以被执行人客观上是否有履行能力为标准，把执行难分成二类：一类是被执行人资不抵债而处于破产状态，被执行人家徒四壁而一无所有等情形；一类是诸如以权阻挠法院执行，被执行人极力逃避法院执行，有关单位不配合法院执行及人情关系干扰法院执行等情形。前者是被执行人客观上确实没有履行能力而导致法院客观上无法执行，故存在执行难，此类是客观上不能执行的执行难；后者是被执行人客观上有履行能力而主观上不愿履行，主观上不愿履行表现为逃避法院执行，借权干预或阻挠法院执行等等，此类是被执行人主观上不愿履行的执行难。有学者认为，“执行难的形成并非来源于法院的执行行为，是一个与法院执行行为无关的综合性社会问题”[7]。对此观点，笔者不认同。笔者认为，对于客观上不能执行的执行难，应由债权人承担不能实现债权的风险，不能归咎法院，法院应当无责①。但对于主观上不愿执行的执行难，法院难辞其咎。法院因为外界不愿履行债务而导致其畏难，不愿强制执行，这种情形是法院不愿或不敢行使民事执行权而造成的执行难。这种执行难现象，是法院畏难而放弃执行，结果导致难执行。民事执行权是公权力。根据公权力设定的基本原理，已为法律规定的公权力，行使该权力的机关不得随意放弃权力，行使公权力既是公权力机关的权力，又构成对国家的义务和职责。可以说，执行难是非法院自身起因而导致法院不愿或不敢依法执行的现象，法院不愿或不敢行使民事执行权是一种违法行为，最后导致法院放弃执行而产生难执行的结果。因此，法院没有正确行使民事执行权亦是主观上不愿履行的执行难的根本所在。

四、检察监督对象是执行法官及其民事执行行为

对于执行乱和执行难现象，虽然两者的表象不同，但两者的性质及本质原因是相同的，两者都是法院没有正确行使民事执行权，均是法院没有正确适用法律而导致的。法院没有正确履行其职责是造成执行乱与执行难的内在根源。既然执行乱和执行难两者之病根均在于法院没有正确行使民事执行权，那么矫正和治理民事执行行为理应成为解决执行顽疾的正当途经之一。只有督促法院积极正确行使民事执行权，纠正法院违法行使民事执行权，制约法院滥用民事执行权才是对执行难和执行乱开对处方。执行乱和执行难的本质均是法院没有正确行使民事执行权，其表现为违法的民事执行行为，为此检察监督对象理所当然是民事执行权，其表现为对法院的违法的民事执行行为进行纠正和督促。

（一）监督对象是民事执行行为

“法律在分析人们的违法行为时，历来是从一个比较宽泛、全面的视角来进行的，即不仅要看到人们以积极方式实施的违法行为，而且要看到人们以消极的、不作为的方式实施的违法行为”[2]。对于民事执行行为的违法行为，该行为既可以以作为形态出现，诸如超标地扣押财产，随意中止执行，执行乱收费等等，也可以以不作为形态出现，诸如应当采取调查措施而未采取，应当追加被执行人而未追加等等。从静态角度而言，民事执行行为表现为法院在执行程序中制作的法律文书，如民事执行裁定书、民事执行决定书及民事执行通知书等等，同时还有另一类不作为表现，即法院应当作出某种民事执行行为而没有实施的行为。有学者认为，对民事执行行为的检察监督是有限的而不是全面的，即只对部分民事执行行为检察监督而并非所有的民事执行行为[8]。笔者认为此观点不妥。法院行使民事执行权，无论何种形式的民事执行行为，均会影响民事执行法律关系中某一方主体的利益，影响他们的实体权益或程序权益。故无论是民事执行实施行为，还是民事执行裁定行为，或其它民事执行行为，都应作为检察监督对象。只要法院有违法或不正确行使民事执行权情形存在，无论其何种表现形式，都是检察监督的对象。对民事执行行为进行法律监督是检察院的职责，不应该有选择性地行使有限监督。有限的检察监督会导致变相限制实施已确立的民事执行检察监督制度。

（二）不享有民事执行权的主体行为不是监督对象

在执行程序中，法院在行使民事执行权时，会产生民事执行法律关系，各个法律关系主体会实施一些行为，他们可能实施合法行为，如协助法院查询被执行人财产情况，亦可能实施非法行为，如协助被执行人非法转移财产等。对于执行程序中的申请人行为、被执行人行为、案外人行为及利害关系人的行为，有学者认为是检察监督对象[9]。笔者认为不妥。如果把这些主体行为纳入检察监督对象范畴，不仅扩大了检察监督对象的范围，而且违背了设计检察监督制度的初衷。检察监督的出发点是监督民事执行权的正确行使，从而达到法院正确适用法律，解决两大执行顽疾。执行程序中的其他法律关系主体不是民事执行权的享有者，从而不具备对他们检察监督的前提条件。至于他们在执行程序中的违法及破坏民事执行秩序问题，《民诉法》已赋予法院司法强制措施而追究其法律责任，或者依《刑法》等法律维护司法权威和司法权运行，检察院没有必要对他们进行检察监督。即使被执行人或其他主体以公权力对抗民事执行权，法院应该张显正义，不折不扣地坚持行使民事执行权，而不能停止或放弃执行。彰显正义是法院的天然职责，亦是法院树立和维护司法权威之所在。当然，法院可以把受到其他公权力阻挠的情况反馈给检察院，检察院根据情况对其他公权力进行法律监督，但此法律监督不是从民事执行角度，只是法院提供线索而导致检察院启动对其它机关进行法律监督，是检察院与其他机关之间的法律监督关系。对其它机关的法律监督虽然对民事执行会有所帮助，但从法律关系层面角度，不属于民事执行检察监督领域。

（三）执行法官是监督对象

有人主张民事执行检察监督只对事即案件本身进行监督，而不对执行法官进行监督[10]，执行法官不可能构成执行检察监督对象[11]。笔者不认同此观点。民事执行行为是执行法官代表法院依职权实现申请人债权的司法行为，由行为主体、行为内容及法律效果三要素构成。在此行为中，民事执行行为的行为主体虽然是法院的名义，但执行法官是民事执行权的实际行使者，是执行程序的主导者，执行方案的选择、执行措施的实施及执行异议的裁决等等所有执行行为均由执行法官决定。虽然其职务行为的法律后果由法院承担，但执行法官对作出执行行为时的主观动机、执行水平及职业素养等等直接影响或决定执行效果，特别涉及到消极民事执行行为时，执行法官依据职权主义原则积极地实施民事执行行为对实现执行程序的宗旨至关重要，甚至可以说，“申请执行人的权利能否实现，在很大程序上取决于执行法官能否主动积极地采取执行措施”[2]。因此，执行法官是考量民事执行行为是否正确适用法律的客观上不可回避或不可缺少的一个重要因素。加大对执行法官的民事检察监督，可以说是从源头上监督，是避免今后法院违法行使民事执行权的一种强劲有力的外部法律监督。

注释：

① 对于客观上无履行能力的执行难不是本文讨论的范围，本文无特别说明的情况下，执行难均指被执行人客观上有履行能力而主观上不愿意履行的执行难。这种现象形成的起因的确不在于法院，但造成执行难的结果还是与法院是否积极、正确行使执行权有密切联系。

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[10]郭兴莲，曹琳.民事执行检察监督的范围、方式及相关的程序设计[J].法学家，2010（3）：29-38.

[11]宋朝武.民事执行检察监督：理念、路径与规范[J].河南社会科学，2009（2）：25-30.

（责任编辑江海波）