國家新型城鎮化戰略背景下的澳門十年機遇

伴隨澳門實施“賭權開放”、內地開放居民赴澳自由行以及“內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排（CEPA）”的簽訂（2003），澳門迎來了回歸以來的“黃金十年”。展望下一個十年，澳門能否繼續依靠上一輪制度創新的慣性保持高速發展？澳門可持續發展的動力何在？這是一個值得澳門社會各界思考的命題。

支柱產業依稀見頂，

尋找新機刻不容緩

過去十年，澳門經濟主要依靠投資和旅遊服務貿易出口拉動，特大型項目投資對同期經濟拉升效應尤為明顯。綜合各方報導，路氹城地區大型地塊已盡數批出，澳門六大博企路氹城項目已於年內全部開工，包括路氹城金光大道、澳門輕軌、港珠澳大橋在內的澳門特大型項目將在五年內（即2017年）全面落成，依靠大型項目拉動經濟已不可持續。

於此同時，特區政府財政經濟司司長譚伯源2013年初重申政府限制賭台數量的政策是未來10年年均增長3%；預計未來10年內賭臺增量不超過2000張；無獨有偶，內地自十八大以來，中央政府肅貪倡廉力度空前，加之內地經濟增速放緩進入“溫和增長期”，這些宏觀因素導致業界普遍對佔澳門博彩收入三方之二以上的貴賓廳業績增長持謹慎態度。綜合各大型博彩項目的落成排期以及控制博彩業規模的官方表態，我們大致可勾勒澳門博彩業大餅數年內將達“終極尺寸”，而這張大餅的尺寸尚不足以支撐澳門經濟未來十年甚至更長時期保持與內地同步（約8%左右）的溫和增長。

博彩收益規模的放緩或波動，易導致投資者信心減弱乃至撤資轉移，引發博彩企業減薪裁員或降低服務水準以維持利潤率，進而弱化遊客博彩旅遊體驗致使客源流失；客源流失易導致服務行業惡性競爭及旅遊設施大面積閒置、零售業不景氣以及商舖價格暴跌等一系列經濟和社會連鎖效應，給澳門的可持續發展帶來巨大不穩定因素。保持旅遊博彩業穩健發展，進而尋找澳門新的經濟增長點，於今時今日，已非“未雨綢繆”的前瞻，而是“刻不容緩”的急務。

與內地互動仍是發展主線

澳門上一輪經濟發展的成功主要源自緊密對接大中華區特別是中國內地（客源）市場，做大做強主導產業博彩業。綜觀港澳臺三地，澳門不似臺灣擁有相對獨立的工業體系，亦無香港相對國際化的金融地位，澳門特區政府和產業界主觀上在經濟適度多元化、市場（旅遊客源）國際化等方面做了不少探索和嘗試，但客觀效果甚微；時至今日，產業單一、市場（客源）單一的澳門在相當長時間內仍需依託內地拉動本地經濟。

有鑑於此，澳門未來長期經濟增長動力依然主要來自與內地的互動，而值得澳門各界關注的是這種互動的“戰略背景”已有了新內涵。未來十年，澳門與內地經濟互動的宏觀背景正是新一屆中央政府一再強調的三大國家戰略：“工業化、城鎮化、農業現代化”，而“新型城鎮化戰略”恰是現階段的重中之重，也是澳門拓展發展空間的機遇所在。

我們認為，國家新型城鎮化戰略對澳門經濟的三大拉動因素：“投資、消費、出口”影響深遠。從投資角度，內地600多個地市、1800多個縣（含縣級市）、19000多個建制鎮在新型城鎮化過程中將安置大量的新增人口，城市基礎設施和公共事業領域投資機遇巨大；從消費角度，新型城鎮化還將帶來新市民生活方式和消費方式的轉變，將釋放巨大的消費潛能，來自中小城市數量龐大的新興消費階層恰是時候地“遞補上位”，無疑為內需乏力的澳門零售業帶來福音；從出口角度，新型城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，更是城市功能持續完善、綜合承載能力持續提升的過程，澳門如能抓住機遇，在大力開發離島和橫琴新區的基礎上對發展遲緩的澳門半島舊區進行結構性“再城鎮化”，分階段全面活化舊區，重塑城市肌理，完善城市功能，提升城市形象，將有助於確立澳門“世界旅遊休閒中心”地位，促進旅遊服務貿易出口的持續增長。

來而有往對稱互動，

打一場澳門形象翻身仗

針對澳門與內地“互動背景”的新內涵，澳門與內地“互動方式”亦需與時俱進。特區成立之初，澳門發展單純地依託內地的政策（自由行和CEPA）和市場（客源）支持，澳門僅作為國家實施一國兩制的“展示視窗”與內地形成互動。這種互動存在某種程度的不對稱，甚至有尖銳言論指出澳門經濟從某種程度寄生於內地和香港經濟之上；與澳門一江之隔的珠海亦認為澳門發展未有效帶動珠海發展，珠澳深度合作意願缺位，特別在珠澳共同開發橫琴新區問題上較難達成共識，為澳門拓展發展戰略腹地帶來不確定因素。

中國傳統文化強調“來而不往，非禮也”。澳門特區長期受惠於內地發展，在經歷高速發展並積累雄厚財力的今天，理應尋求合適契機以資金、技術、管理經驗等方式“反哺”內地，並在反哺過程中獲得市場化的合理回報，真正與內地形成雙贏的“對稱互動”。內地將“新型城鎮化戰略”上升為國家主導戰略，正是打破澳門與內地傳統“依附型”互動關係的合適契機，更是打破外界對澳門“寄生經濟”輿論成見的重大機遇。澳門各界應凝聚共識，抓住內地新型城鎮化機遇，為澳門資本和管理經驗尋找合適的出口，積極穩妥地向內地城鎮化優質項目輸出澳門資本，傳播澳門經驗，樹立澳門模式，強化澳門作為大中華經濟體系中活躍且富有責任感的成員角色，打一場漂亮的澳門形象翻身仗。

創新組合揚長避短，

精明競拓內地市場

內地新型城鎮化商機引發各方關注，澳門資本直接競爭者將是擁有充沛資本和深厚技術底蘊的歐美、日韓、港臺、新加坡等發達經濟體。澳門須揚長避短，採取“資本上與文化同源的港臺聯手，技術和管理上與傳統夥伴歐盟合作”的競爭策略，精明競拓內地市場。

洞悉內地城鎮化政策基調和發展動向是澳門資本進入內地市場的前提。2012年2月，歐盟產業界高層雲集的中歐峰會“城市化中的機遇”專題研討在人民大會堂“澳門廳”舉行；2012年5月，中歐領導人共同簽署了《中歐城鎮化夥伴關係共同宣言》；2012年8月，中方領導人在第八屆歐中峰會上再次強調：“中歐雙方要挖掘城鎮化合作潛力，推動城鎮化合作取得更多務實成果，歡迎歐方企業在中國城市規劃、智慧交通、電動汽車、建築節能、廢物利用、垃圾廢水處理等領域尋求商機”。中歐高層頻繁互動，傳遞出強烈的政策信號：中國決策層選擇利用歐盟整體技術解決方案和社會管理制度創新，為中國新型城鎮化打上“高度社會融合，高效利用資源，集約利用土地”的歐盟模式烙印。

有鑑於此，澳門進軍內地城建市場需打好“歐盟牌”。澳門作為兩岸四地中第一座近代化城市，深受歐盟城鎮化和城市管理經驗的影響：社會管理方面，澳門數百年來多元社群和諧互融；城市治理方面，澳門較早引入了城市規劃理念，並較自覺地實施土地集約利用；公共服務方面，澳門較早通過公私合營引入歐盟先進城市廢水及垃圾處理、智慧電網、公共交通等領域的專業公司。從某種角度上說，澳門是歐盟城市管理模式在亞洲的鮮活樣本，這將是澳門攜手歐盟國家（企業）共同進軍內地市場的獨特資本。CEPA補充協議允許澳門資本設立獨資公司投資內地公共事業，善於在“螺絲殼中修道場”的澳門較歐盟國家擁有更優惠的投資政策，澳門資本與技術領先的歐盟夥伴合作組建投資聯合體，面向內地潛力區域的優質城建項目輸出資本和經驗，可充分發揮雙方優勢達到共贏。

創新拓展融資主體，

重點發力潛力領域

在城鎮化過程帶動的眾多產業領域中，我們認為澳門資本應重點關注城市公共事業、城市商貿綜合體等本澳擁有較豐富運營經驗的優勢領域。

此前有學者呼籲澳門特區政府借鑒新加坡等國設立“主權基金”，尋求合適的投資項目，拓展多元經濟，實現財政盈餘穩健增值（郝雨凡）。我們認為，應鼓勵澳門公私部門聯合國際夥伴組成投資聯合體以分擔風險。澳門當前財備已頗具規模，運營大規模主權基金的政經風險較大，需有充分前期調研和試點經驗積累。有鑑於此，特區試點注資與國家共建“中葡發展基金”，並擬成立試點“公營公司”參與橫琴開發，以上試點舉措標誌著政府正為設立特區“主權基金”做系統準備。有學者認為“這必將有利本澳人才的培養，為澳門未來建立主權基金做好充足的人力資源儲備”（葉桂平）。我們認為特區政府應擴大試點，嘗試將居民派利的一定比例作為基金股份，以全體居民名義逐年注資，成立規模適度且以居民自然人為持股主體的“自然人專題基金”，審慎投資低風險項目；時機成熟後，特區政府可逐步引入私營資本作為基金股份，結合政府注資成立以法人為持股主體的混合所有制“法人專題基金”。在充分的風險評估基礎上採取更加積極的投資策略，選擇風險較大但收益較高的戰略投資項目；運用法人專題基金，與內地合資設立投資（項目）公司，參與BOT（Build-Operate-Transfer）等模式下內地城鎮化項目的建設運營。通過“自然人專題基金”與“法人專題基金”多層次創新融資，凝聚澳門居民、企業、政府各方力量，為澳門社會財富的穩健增殖提供更多可能。

結構性“再城鎮化”

促進舊區復興

自賭權開放以來，澳門城建和產業重心逐漸從澳門半島轉移至離島路氹城地區。澳門半島作為澳門人口最多且開發歷史最悠久的地理單元，近年來遇到老齡化、住房、生活品質惡化等問題。澳門統計暨普查局資料顯示，2007-2012年間，澳門半島聖安多尼堂、望德堂等堂區人口絕對數量及佔澳門總人口比例呈下降趨勢，離島地區則成為吸納人口主要地區。隨著離島路氹城開發的推進，此趨勢或將持續強化，呈現澳門郊區（離島）城鎮化和逆城鎮化的前期跡象。坊間認為，近年來離島及半島新口岸區一派金碧輝煌，但半島舊區居民逢雨天颱風便擔心樓頂漏水腳下水淹，而去年曝光的善豐危樓事件，更讓居民感歎過去的十年堪稱半島舊區“失落十年”，舊區更新呼聲強烈。

城市發展具有週期，結構性“再城市化”可在衰退的城區重新集聚人口，復蘇城市機能。內地新型城鎮化的澳門機遇可有多元解讀，對內地輸出澳門資本和管理經驗同時，如逆向思維可發現澳門本土即蘊涵“再城鎮化”重大機遇。

從優化澳門全域人口分佈的角度，居民向人口密度相對較低的離島集聚是一件好事，但需警惕與此伴生的半島舊區年輕人口隨就業機會而大量遷出舊區之趨勢。倘若此趨勢持續強化，將導致澳門半島舊區年輕就業人口的淨流出，在半島舊區人口絕對數量減少的背景下加重區內老齡化問題，降低區域經濟活力和可持續發展潛力。特區政府需對澳門全域發展趨勢進行研判，在科學規劃前提下有序推進澳門半島舊區的結構性“再城鎮化”，以優惠條件吸引高學歷高技能的年輕澳門居民重新選擇澳門半島舊區居住和就業，提振舊區經濟和社會活力，促進半島舊區與澳門其它地理單元協同發展。

面對不可忽視的民意和客觀可察的區域發展不平衡，舊區結構性“再城鎮化”之前提應將澳門半島舊區復興提至與“路氹城建設和橫琴開發”同等重要的特區中長期發展戰略高度。通過政策引導和必要的財政轉移支付，扶持高附加值的文創產業和高端服務業落戶舊區，針對性地調整澳門半島舊區的產業業態；大力改善區內市政設施及人居環境，系統梳理澳門歷史文化資源並進行分批活化保育，充分釋放半島舊區的發展潛力。

行政、立法、市場

綜合保障舊區復興

從行政主導角度，推動舊區復興是一個甚至比開發離島和橫琴更複雜更富挑戰的系統工程，需要強勢專業機構的綜合協調。特區政府架構中的澳門舊區重整諮詢委員會，職能偏重諮詢而輕於實操，難以高效推動大面積舊區重整。本澳可借鑒鄰埠香港和新加坡經驗，高規格設立直屬行政長官或相應業務司長的“市區重建局”，通過行政手段專職協調舊區重整；參照香港經驗，重建局可下轄“市區重建中介公司”，通過市場化手段促進舊區重整。縱觀周邊，臺灣1998年頒佈《市區重建條例》，香港於2000頒佈《市區重建局條例》，2011年頒佈《市區重建策略》。從依法施政角度，澳門舊區重整尚缺綱領性的法律文件指導，特區立法機構亟需為此早作規劃。從融資角度，本澳目前設有“樓宇修復基金”，但不足以啟動大規模舊區重整工程。本澳可參考港臺、新加坡的做法，通過下屬運營公司調動公私資本，結合公益性和市場化原則，本著“以人為先”、“地區為本”和“與民共議”的理念共同運營舊區更新項目，讓舊區居民、社區最大化受益，復蘇舊區城市機能，促進城市整體協調發展。我們相信如能集合行政、立法、市場（資本）三方保障，半島舊區復興前景光明，屆時我們還將收穫附加驚喜，困擾特區政府首要民生問題：居民住房條件得到改善，佔澳門人口三分之二的舊區居民內需悄然啟動，有效促進澳門社會經濟繁榮穩定。

居安思危，不落潮頭

過去十年，澳門把握了時代機遇，以政治智慧和市場膽識成就了跨越發展。未來十年，新型城鎮化是新的時代機遇，澳門社會各界應凝聚共識，外拓澳門多層次的戰略發展空間（近觀為離島開發，中觀為橫琴、南沙、前海開發，遠觀為中國內地城鎮化建設開發）；內攻本土發展重大難題（半島舊區復興、刺激內需等）。

澳門各界須居安思危，在新起點上敢爭潮頭，通過施展特區政府的治理才能，釋放企業的市場拓展本能，激發公民社會的民間智慧，捍衛法制在經濟社會生活中的公平公正，以昂揚姿態與變革中的中國內地和世界各國精彩互動，開創澳門夢的新十年！

（作者是澳門社會經濟發展研究中心研究員）