《南京市城市治理条例》公众参与制度创新分析

刘东辉

全球城市研究机构（The Global Urban Research Initiative，GURI）在1995年墨西哥的GURI网络会议上通过投票将城市治理列为发展中国家城市研究的中心主题。城市治理作为特定地域空间治理概念，其特点和模式在不同国家、不同时期、不同地域各有不同，但可将其内核总结为公众参与、多元协调、公私合作等。国内首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》），专章规定了“公众参与治理”，是我国参与式政府模式建设的立法及制度典范。

一、理念创新：民主行政和公众参与理念

城市是人群、资源、文化和财富的聚集之地，也是问题、矛盾、风险和危机的聚集之处。正如有学者指出，行政往往必须积极介入社会、经济、文化、教育、交通等各种关系人民生活的领域，成为一只处处可见的手，如此方能满足人民与社会的关系。[1]现代化城市的发展，对传统行政法及政府模式提出了巨大挑战。政府要想成为一只“处处可见”的手并不容易。从城市管理走向城市治理，是通过调整政府与市民社会、市场组织以及政府内部层级间关系，将多元化主体引入到公共产品与公共服务的生产和服务中，使其与政府共同承担社会公共事务管理和责任来实现的。这就提出了对行政法制度变革的要求，而行政法制度的变革，首先是行政法理念的变革。[2]

城市治理较之于城市管理，强调公众对城市公共事务的参与，实现政府的管理行为与公众参与行为的统一，强调多元主体共同参与城市治理。因此，公众参与理念具有更强的现代性、民主性、包容性、互动性。一方面，公众参与城市治理，意味着政府要改变传统在城市建设和发展过程中自上而下的支配、控制及主导的管理理念，树立广泛参与、通力合作的治理理念。《治理条例》第一条规定，为了推动公众参与城市治理，提高城市管理和服务水平，建设宜居城市和幸福城市，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。该条例将推动公众参与城市治理放在首位，凸显了城市治理和公众参与的理念，体现了通过公众参与促进城市发展并最终形成多元主体治理体系的努力。《治理条例》第四条规定，城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。该条例将公众参与、共同治理作为城市治理的基本原则放置于总则当中规定，也充分说明了南京市在依法治市、城市治理方面理念的创新。另一方面，公众参与城市治理，意味着从制度设计上要求政府鼓励公众参与到城市管理行政过程中来，强调政府应为公众参与提供必要条件和保障，但同时必须意识到，公众参与并不意味着否定政府在城市治理中的主导地位。《治理条例》第二章专章规定了“公众参与治理”，包括个人参与、企事业单位协同治理、各类组织参与治理、社区参与、新闻媒体参与等，同时在相关章节中明确了公众参与的方式、程序和效力。第二章第十九条规定，各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障。可见立法者已经意识到公众参与过程中可能出现的消极影响，并在制定法上予以保障。

二、制度创新之一：城市治理委员会公众委员

城市治理理念认为，在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、地方政府、各种非政府组织、各种私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，这些主体在一定规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。[3] 根据《宪法》第二条第三款的规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务。管理经济和文化事业，管理社会事务”。公众参与城市治理既是政府执政的一种理念，又是公民的一类权利。

《治理条例》中规定的城市治理委员会制度是该条例体现城市治理理念的一大创新。《治理条例》第十条第一款规定，城市治理委员会由市人民政府及其城市管理相关部门负责人等公务委员，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，其中公众委员的比例不低于百分之五十。城市治理委员会主任由市长担任。第三款规定公众委员应当通过公开公正的方式产生。具体产生办法以及城市治理委员会的议事规则，由市人民政府另行规定，并报市人民代表大会常务委员会备案。日前，南京市已经公布第一届城市治理委员会公众委员的招募办法，并结合报名人员的专业、工作经历等因素，通过分类摇号产生了45名公众委员。2013年5月24日，南京市第一届城市治理委员会第一次会议暨公众委员聘任仪式在南京市政府大礼堂举行。作为城市治理委员会主任的季建业市长指出，原先市民虽然也有很多途径参与城市管理，但一直是单向模式，即以政府管理为主，市民是被管理者，无法发挥“人民城市人民建，人民城市人民管”，政府也发现有很多问题迫切需要尊重市民的知情权和参与权，南京要从城市管理向城市治理推进。下一步，公众参与的机制将放大到各区、各镇和各街道、社区，它们也要陆续成立各级城市治理委员会。[4]

公众委员是公众参与治理决策的方式之一，没有入选公众委员的人也并不意味着失去了参与城市治理决策的机会。公众作为参与主体不必进行身份转换即可参与适合其特点的城市治理活动。这里所指参与，并不仅仅指公众在某个行政领域、行政程序中的有限参与、被动参与，而是指公众在行政决策、行政执法、行政监督等行政过程中的全面参与、主动参与，这也是行政机关与公众之间积极互动的过程。其他公众可以通过《治理条例》规定的其他方式和途径参与城市治理，本次没有入选南京市城市治理委员会公众委员的公民还有机会参选各区、各镇和各街道、社区的城市治理委员会公众委员。

三、制度创新之二：多中心治理模式

多中心治理模式建立在个人具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人的基本假设基础上，此种假设区别于传统经济学上完全的理性人或经济人，而主要定位于社会人和复杂人，即能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的个人及人格化的组织[5]在此假设基础上，城市治理强调多重规模的个人和组织并存，并通过协作、竞争和冲突化解来实现公共利益。这意味着，政府并不是管理社会事务的唯一公共权力中心，除政府外，还有企事业单位、私人部门、第三部门甚至个人等，他们共同负责维护社会秩序、参与经济社会事务的管理和调节。

《治理条例》第二章“公众参与治理”当中第十四条规定，政府及其城市管理相关部门可以通过购买服务等方式，将社区服务、市政养护、环卫作业等转移给企业、事业单位、社会组织，推进政府公共服务社会化和市场化。第十五条规定，事业单位应当在其职责范围内参与社会服务，发挥示范作用，满足社会发展需求。企业可以通过特许经营、政府购买服务等方式参与公用事业经营、基础设施建设等活动。供水、供电、供气、供热、邮政、通讯、公共交通等单位，应当承担社会责任，配合做好城市治理相关工作。在多元治理模式中，城市政府是城市治理的核心主体，是城市公共管理不可替代的组织者和指挥者；营利性企业和民间组织是配合政府为城市治理提供、生产公共服务和物品的组织，他们的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端；事业单位凭借其专业性特点增进社会福利、满足社会文化、教育、科学技术、卫生等方面的需求，同时发挥其专业性的辐射作用。《治理条例》第十三条规定了公民参与城市治理的各种方式和途径。社会公众是城市治理主体中的基础细胞，他们的参与治理推进了城市社区自治的发展，从而分担了城市政府的任务，是现代化城市自主治理的基础。《治理条例》依托于政府、企事业单位、行业组织、志愿者组织、中介组织、新闻媒体及公民等建构起多元多维治理网络，以及这些主体之间广泛的、战略性的合作与参与。

四、制度创新之三：行政辅助人制度

《治理条例》第六十二条规定了行政辅助人制度，该条第一款规定城市管理相关部门可以根据城市管理工作需要，采取公开考试、择优招聘的方式录用行政执法协管员。协管员不具备行政执法资格，可以在行政执法人员带领下承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作，其协助执行公务的法律效果和责任由所属城市管理相关部门承担。恰与前文所述相同，国家角色任务的变迁促使包括城市管理理念及模式在内的行政法制模式转变为参与式行政法制模式，同时，国家任务的扩张势必导致行政管制资源的庞大需求，行政机关从人力、物力、财力等各方面都无法满足现代社会行政管制的需要，各国均掀起了规制缓和改革，借助于公私合作或公众参与方式实现国家任务的新模式应运而生。在此背景下，行政辅助人制度顺应了公共治理、公众参与的发展潮流。

行政辅助人的特征可归纳为：第一，行政辅助人受行政主体的请求而为之活动，其效果归属于请求之行政主体；第二，行政辅助行为不具独立性，活动受到行政机关的指令约束，并且受其监督。我国虽然理论上尚未形成明确的行政辅助人概念，但行政辅助行为在实践中广泛存在。《治理条例》第六十二条对协管员的界定及特征描述，属于行政辅助人的范畴。

行政辅助人制度顺应时代发展的需要，同时也是公众参与城市治理的有效方式，由于行政辅助人不具备行政编制，其中大部分也没有经过像正式执法人员那样的专业训练，因此在执法过程中既容易对行政相对人造成侵害，其自身权益也容易遭受侵害。在确立了行政辅助人制度之后，如何保障其有效实施，充分发挥作用，如何保障行政辅助人的权利又规制其行使权力界限是关键环节。《治理条例》第六十二条第二款规定城市管理相关部门应当与协管员签订劳动合同，并加强管理，规范协管员的工作行为。市、区、县人民政府法制部门应当建立健全协管员证件管理制度。与协管员签订劳动合同既是对协管员权益的保障，同时也是对其职责、义务的规范，使其在法定框架内履行职务。鉴于有行政辅助人利用身份、职务之便侵害相对人合法权益的情况，该款规定了健全协管员证件管理制度的内容。《治理条例》作为南京城市治理“小宪法”，对行政辅助人制度做出了原则性规定，具体规范有待出台。《苏州市警务辅助人员管理办法》是全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章，这中对警务辅助人员的定义、录用和管理原则、职责、纪律和权利、招录、培训、考核与保障、责任与处分等内容做出了规定，这对于日后南京市出台行政辅助人员管理规定具有借鉴意义。

五、结语

党的十八大明确提出，围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动。中央政治局带头开展党的群众路线教育实践活动。走群众路线意味着让群众（转化成法律术语即为公众）参与到党和国家事务管理过程中来。可见，从法治理念到政党政策、法律规范都将民主参与放在了十分重要的位置。同时，越来越多的社会公众、企事业单位、民间组织参与到城市治理中来，政府权力及资源的有限性与日益繁重的城市管理任务必然需要整个社会的积极参与和共同协作。激励城市利益相关者参与城市治理已成为一种根本选择。当然，城市治理公众参与同任何理论及制度都存在固有缺陷一样，也存在着不足及运行偏差，如何有效实现城市治理中的公众参与是立法实施后更应关注的问题。随着政府行为模式从政府单方管制到官民共同治理的转变，城市治理理念及制度的发展使公众参与不仅成为逻辑上的应然，更是转型时期我国社会发展、社会管理创新的必然选择。

参考文献：

[1]李震山.行政法导论[M].台湾：三民书局，2011.

[2]方世荣、邓佑文.“参与式行政”视域下行政法理念的反思与重塑[J].理论探讨，2012（2）.

[3]孙荣，等.城市治理—中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：16.

[4]杨子晚报网http：//www.yangtse.com/system/2013/05/25/017394102.shtml，2013-07-08访问.

[5]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海：三联书店，2000：205.

（责任编辑：赵静）