城市治理：理念与制度的双重革新

康枫翔

《南京市城市治理条例》作为国内首部关于城市治理的地方性综合立法，探索构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，首创成立城市治理委员会，鼓励公众参与城市治理。5月24日下午，南京首届城治委正式履职，45名公众委员获颁聘书。他们来自社会各行各业，通过自愿报名、摇号、公示等程序产生，最大年龄为82岁。

本刊第四期刊发了中国人民大学教授莫于川、四川警察学院副教授禹竹蕊、中国人民大学博士研究生雷振的文章之后，不少读者来电，产生了良好的社会效益。赠人玫瑰、手留余香，本期续登另三篇有重点、有角度的好文，与广大关心城市管理的朋友们共享佳品。

一、从城市管理到城市治理的理念变革

“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。”[1]通过抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，从而推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。

当治理理论应用到城市管理领域，便产生了城市治理。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是“城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。[2]从西方国家的实践来看，城市治理的多元主体、协商、合作等理念已经得到广泛认同与运用。

就我国而言，各地城市管理的主体是政府机关，但传统的城市管理模式已无法满足日益多元化的公众利益需求。

（一）城市事务发展的客观要求

20世纪以来，城市规模扩大使其所面临的公共事务不仅数量增加，而且日益显露出综合性、动态性、复杂性和不确定性。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾始终存在。一个城市的大部分社会和经济问题的解决，需要有更多社会力量来推动，这就需要建构以公共产品和服务的有效供给为目标的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我国现行的城市管理体制基本特征为政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割，其困境主要体现在：（1）规划、建设与管理脱节，城市规划、城市建设忽视了后续的城市管理。（2）集权与分权的矛盾。城市竞争力的提升要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。（3）条块关系不顺。垂直管理与属地管理的矛盾，体现为城市建设和管理中的相互扯皮、推诿、争利等行为。（4）责、权、利不匹配。管理责任与权力的脱节与错位，源于城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。各地面临城市管理的困境，积极进行着改革探索，但迄今难以从根本上解决问题。须要践行城市治理理念和制度，明确政府与社会的合作伙伴关系，才能从根本上改变现状。[3]

（三）民间力量崛起的参与诉求

经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了各类社会主体自主权的不断扩大，新的社会角色和组织大量涌现，民众的权利意识及政治参与意识、参与能力逐渐增强。这种民间力量以自治性为其基本要素，在解决城市发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用。

（四）各国治理潮流的重要影响

当今世界，治理型政府模式日益发挥出重要作用，人们甚至将“更少的统治，更多的治理”作为改革和发展的口号。[4]以纽约和东京为例，它们都拥有发达的公共领域，其社会力量相当强大，民间组织多得难以统计。这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，而且使国家与社会密切沟通，易于使人们对城市的一些重要事项达成合意和共识。在此基础上，城市的各种政令得以畅通。同时，由于这些民间组织类似于遍布社会的大学校，可通过动员、组织、交流、合作、协商等活动，将其成员培养为现代城市所需要的、独立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主体共同参与为核心，因此在诸多方面与城市管理都有所差异。

（一）治理理念的现代性

相对于城市管理的这种单方性、高权性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念，构成有机联系、相互影响、共同作用的现代城市治理理念体系。

（二）治理主体的多元性

在城市治理中，政府承担着重要的基本职能和责任，却不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理权力的民主性

政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自主作出决定的自由。[6]只有充分发挥不同组织的正面功能，才能增强城市治理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各利益主体的利益，回应社会诉求。

（四）治理方式的丰富性

城市治理在方式上更注重平等对话、谈判、协商等民主方法的运用，特别是积极运用“增量资产”（即以柔性管理为主的新型管理和服务方法），对“存量资产”（即传统管理方法）进行民主化改造，形成刚柔并济的管理机制和方法。这可最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程中，从而切实推动城市各领域由单向管理向双向互动治理模式的转变。

（五）治理规范的多样性

社会主体的多元化要求由多样性规范来治理社会。实行城市治理，需要恰当运用各种社会规范，进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范、当地习惯等“软法”的作用。这些规范是在现实生活中逐渐形成的，具有很强的内生性，更具有灵活性，实施效果会更好。这既是对社会的一种支持，也是社会和政府之间互动的一种表现。

（六）治理效果的长效性

单纯的权力式管理通常容易忽视管理对象的意见，可能导致其不满，城市管理呈现出的秩序也具有不稳定性和暂时性，这在近年频发的群体性事件中可见端倪。而城市治理提供了多样化的利益表达渠道，使得政府决策在充分吸纳市民的意见和建议后而形成，决策的执行过程会更为顺畅，治理效果才会更长效、稳定。

三、城市治理的组成要素

（一）以多元主体参与为中心

城市治理需要把社会各种力量和政府职能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，该系统中大致包括行政机关、行政助手、社区和社会组织、企事业单位、市民个人。各类主体分别在不同的城市治理领域以不同方式发挥各自所长。

（二）以体制、制度建构为支撑

城市治理的新理念不能仅仅停留在理论层面，应当在实际运作中以体制、制度为支撑和承载，构建其现实路径。在建构相应体制和制度时，需要融入治理的因素。实现城市治理的制度保障包括信息公开制度、公众参与制度、社会监督制度、公用事业市场化制度、刚柔并济以柔为主的执法制度等。

（三）以机制、方式创新为抓手

城市治理同样需要机制和方式上的创新，这为促进城市治理提供了新的抓手。“行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化”。[8]可以通过完善居民自治和政民沟通等机制，使用柔性化、民主化、公开化的行政手段（如行政指导等），达到政府与社会的合作与双向互动。

（四）以信息技术运用为保障

“新的技术，不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系。”[9]信息技术手段的高速发展改变了政府行为的方式，提供了更为便利有效的政治参与途径，提升了公民参与的兴趣和能力，从而改变了传统行政管理中的政府与公民的关系，促进了政府行为模式转变，有助于实现现代城市治理。

三、《南京市城市治理条例》的制度创新

南京市已经认识到城市治理的观念演进和现实需求，经多次征求各方意见后颁布的《南京市城市治理条例》（以下简称《条例》）明确提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我国城市尚属首例，其中不乏理论和实践的闪光点。

（一）城市治理的概念阐述

《条例》第二条第一款阐明了城市治理的概念，“是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。”

该条第二款则厘定了城市管理与城市治理的关系，指出政府的城市管理行为是城市治理的基础性内容。其中确定的城市管理和城市治理的关系是符合我国实际的。根据前文对城市治理多元主体的论述，现阶段我国的城市治理并不排斥政府的管理职能，政府的城市管理权力行使仍然发挥着重要的主导作用。因此，《条例》阐明实行“政府主导、公众参与”。然而，要谨防此种“主导参与”关系变异成为“政府单方决定、公民参与虚置”，这需要实效化的制度支撑。

（二）“公众参与、共同治理”的基本原则

《条例》第四条将“公众参与、共同治理”列为基本原则之一，作为城市治理的核心观念和集中体现，该原则足以彰显城市治理理念在该《条例》中的地位和价值。这类条理法既为《条例》及其细化规则的制定提供了标准，又可在法律空白或存在矛盾时提供行为准则，从价值追求上为《条例》的制定和实施进行正确引导和规范（需要说明的是，条理法是中国人民大学莫于川教授新近概括论述的一个概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范。条理法广泛存在、富有功用，执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下，可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据）。

（三） 城市治理委员会的设置及运行规则

《条例》第九条至第十一条大篇幅规定了“城市治理委员会”负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。该委员会由公务委员（市人民政府及其城市管理相关部门负责人）和专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。为了提高公众参与度，城市治理委员会的组成要求不低于50%的公众委员。他们具有“依法对城市治理重要事项作出决议”的权力。

作为体制上的创新，城市治理委员会的设置为公众参与城市治理提供了有力平台和支撑。虽然《条例》囿于地方性法规的篇幅限制，没有规定具体产生办法以及详细议事规则，但第十条第二款已经授权由市人民政府另行规定，值得持续关注。

（四）专章规定“公众参与治理”

公众参与是《条例》中的重大创新点，也是难点，城市管理部门贯彻落实城市治理条例的效果好坏，关键就在于公众参与程度和效果。为防止公众参与落空，《条例》详细规定了公众参与的相关内容。

1.公众参与的方式

首先，一般性城市治理活动，公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与。公众委员参与城市治理决策前，应当就会议讨论事项提先深入开展调研，听取和汇集公众意见。

其次，对于可以市场化的城市治理活动，可以通过购买服务、特许经营等方式转移给企事业单位、社会组织，推进政府公共服务社会化和市场化。

2.参与的多元主体

纵观该章，可以发现《条例》规定了多样的参与主体：包括公民个人、公众委员、企事业单位、社会组织、行业协会、志愿者组织、中介组织、社区、新闻媒体等。《条例》对各主体的权利义务进行了原则性规定，更为细化的规定有待相关下位法律文件的进一步深化。

3.政府的相应义务

政府应当为公众参与提供必要条件，如，在召开座谈会、论证会之前，政府负有公开相关信息、告知参与事项等义务，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。另外，各级人民政府应当为公众参与提供物质和制度保障。公众依法参与城市治理活动遭受人身伤害或者财产损失的，政府及相关部门应当给予适当救助或补偿。

除了上述一般性规定以外，《条例》还在第四章“城市管理的具体事项”中将公众参与进一步具体化。如：第二十条规定编制城市各项专项规划应当听取公众意见；第三十二条规定实行物业管理的区域优先适用物业合同以及业主大会制定的规章制度，是对公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的运用

《条例》不仅将“柔性管理、最小损害”确定为基本原则，还在七十二条进一步规定：“城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，并且未造成危害后果的，可以不采取行政强制措施、不实施行政处罚。”

可见，《条例》赋予了多种主体参与城市治理的权利，使有序参与得以法定化、制度化。虽然《条例》的规定仍显简单，但为进一步规则的细化提供了法律依据和指引。

参考文献：

[1]James N.Rosenau and Ernstt-Otto Czemiel， eds.，Governance without Government，Cambridge ：Cambridge University Press，1955.P.5.

[2]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：7.

[3]郭正林.城市管理创新导向：从政府管理到公共治理[J].城市管理，2001，1.

[4]佟德志.从“管理”到“治理”——面向信息时代的政府职能创新[N].山西师大学报（社会科学版），2005，1.

[5]张志铭、谢鸿飞、柳志伟、渠涛，等著.世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系[M].上海：上海人民出版社，2005：338-339.

[6]孙荣、徐红、邹珊珊.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：20.

[7]莫于川.柔性行政方式法治化研究：从建设法治政府、服务型政府的视角[M].厦门：厦门大学出版社，2011.

[8]莫于川.有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府——从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标[J].政治与法律，2006，3.

[9]Christine Bellamy and John A.Taylor， Governing in the Information Age，Open University Press， 1998，64.

（责任编辑：赵静）