杀鸡给谁看？

小甄

最近一则消息引起笔者的关注，报载，在南方H7N9禽流感流行之际，南京市城管局宣布在4月9日24点前，南京市区范围内（涉农除外）居民必须自行处理饲养的家禽家畜（鸡、鸭、鹅、食用鸽、兔、羊），否则要接受罚款等行政处罚，并由城管部门对家禽家畜强行宰杀。笔者从事农业立法多年，对相关的法律法规有一定研究，因此对南京市城管部门的这个规定深感不解。一是城管部门是否有权力决定应该由政府统一做出的决策；二是城管部门这样的决定为什么没有政府的同意？三是城管部门置相关主管部门的职权何处？城管部门规定一出，居民自然要配合行动，一个老太太为了保住自己的两只鸡，竟然不惜劳顿将鸡送至百公里之外！

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话特别强调：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权”，“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。在依法治国、依法行政的大前提下，任何行政执法都必须具备目的正当性、程序合法性、手段合理性等诸多要件。先从目的正当性来看，南京市城管此举似乎有着表面上无比正当的理由，即防止H7N9禽流感的蔓延。但是城门失火、殃及池鱼的做法，则不禁让人对其目的的正当性打了折扣。从世界卫生组织和国内卫生防疫部门公布的权威疫情报告来看，此次疫情的来源体确认为是禽类（当时只是怀疑）并未涉及畜类。那为什么南京市城管要求家畜家禽一起宰杀？进而言之，即使为了达成防疫这一紧急的正当目的，为什么“涉农”的家禽家畜就能够逃脱？十年前的禽流感，国家相关部门对于涉及的禽类都是一样的处理，而今天南京城管部门的做法令人费解。我们是否可以这样认为，首先从执法主体层面而言之，依据有关法律法规的相关规定，动物防疫一般应由兽医防疫部门行使执法权。如果在发生重大突发公共卫生紧急事件的情况下，则依照法律应由各级政府紧急事态处理机构或卫生行政部门作为执法主体进行处置，而城管部门国家并没有授权给它处置相应的事务。在某种特殊情况下，政府机构可以委托自己的职能部门临时执行某项特殊行政职能。但南京城管部门此次发布的通告并未受到南京市政府之委托，因此南京城管部门是否具备“强令百姓屠宰家禽家畜”的权力让人怀疑。其次从程序合法性来看，依据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规规定，发生重大疾病和疫情时，应当成立应急处理机构，制定应急处理预案，发布应急命令和采取其他必要应急处理措施。必要时，还必须进行专家论证和社会意见征询等工作。但从各类媒体公布的资讯报道来看，南京城管部门并没有走相关的法律程序，就“擅自决定”采取全城扑杀措施，在程序上留下瑕疵。最后从手段合理性的角度来看，手段是否是不可替代的，手段的强度与目的匹配，行政收益大于行政成本的投入，这是行政执法必须严格遵循的“比例原则”。以“大炮去打蚊子”自然是愚人之举。南京城管部门此次在世界卫生组织、农业部、卫生部还没有做出具体确认结果的情况下，在没有严格医学科学证据支持的情况下越权执法，其做法值得商榷。

另外，家禽家畜既是公民私有财产，也有可能是公民精神上的寄托。即便是家禽家畜饲养妨碍了他人的安宁，污染了城市环境，有碍城市的观瞻，也应该依照相关法律法规予以处理。没有法律法规规定的，则应根据立法的正当程序适时“建章立制”。一个行政部门动辄“法外执法”，这既违反国家的法律法规，也会使政府形象在百姓的心中留下阴影。