由“闯黄灯”该不该处罚想到的

甄春延 李殿刚

今年初，公安部对仅仅实施6天的新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》中关于“闯黄灯”的严厉处罚条款叫停。其叫停“闯黄灯”的举措符合广大民意。

关于公安部的这个规定，其最大的特点就是“严厉”，试图以“严刑峻法”来减少日益严重的交通违法行为，维护道路交通安全，对此社会各方面能够理解。比如，原来扣2分的闯红灯行为，现在依据新的规定要扣6分。而“闯黄灯”现在也要对司机给予6分的处罚。遮挡、污损机动车号牌的，直接扣满12分等。然而，新规定实施的短短数日内，人们关注的偏偏不是那些被处罚得非常严厉的闯红灯或遮挡号牌等违法行为。最可气和好笑的是，这个规定在公安系统内部也有不同意见。报载，深圳市交管局说：“闯黄灯只教育不罚款”，而公安部则公开说：深圳市交管局的规定“违法”。报纸上、网络上热议的话题一概成了“闯黄灯该不该罚”。一方面是，媒体铺天盖地地报道“公安部称”、“公安部交管局有关负责人称”，“闯黄灯应当罚以及为什么应当罚”等等；另一方面，微博上、论坛上网民批评处罚闯黄灯是如何的不科学、不合理、不近人情等等。然而，在喧嚣的讨论过程中，很多人似乎都不大关注一件事，那就是，关于闯黄灯应当罚还是不应当罚，谁说了算？我们看到，无论是媒体的报道，还是网上的热议，都是将“公安部称”或“公安部交管局有关负责人称”作为依据或当作批评的靶子。但问题是，对于闯黄灯究竟是罚还是不罚，这样一个涉及广大人民群众切身利益的决定，能够以“公安部称”或“公安部交管局有关负责人称”作为依据吗？笔者以为，对于立法程序、过程、法律语言，我们都要注意使用规范性的语句。我们知道，在法律上，如果交警对闯黄灯者扣分或罚款，则该行为属于行政处罚行为。而对于行政处罚的依据，《中华人民共和国行政处罚法》第3条明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第4条第3款又规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”这样看来，闯黄灯究竟当罚，还是不当罚，既不是“公安部称”可以决定的，更不是“公安部交管局的有关负责人”说了算，而应当由法律、法规或者规章做出明确的规定。即便闯黄灯真的应当处罚，在法律、法规或规章没有规定之前，交警不能也不应以“公安部称”或“公安部交管局有关负责人称”为依据，来做出处罚决定。地方立法有个原则，即下位法不能够与上位法相抵触。笔者认为，公安部的这个规章与 《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定有矛盾。法律规定：交通信号灯由红灯、绿灯、黄灯组成。红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。三个信号灯各司其职，交管部门将黄灯作用归于红灯，不仅技术上难以做到，且明显违法，行政部门规章与法律严重抵触。巨大的争议发生之后，如果公安部改变了态度，认为确实不应当处罚或者只是在一定条件下需要处罚，也应当抓紧时间做出明确的规定。同时，对已经处罚的情形也要有相应的解决方案。还有一点，笔者认为最关键的是公安部没有司法解释权。因此，它所颁布的规章相关内容和对道路交通安全法的解释是不合法的。

2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，依法行政的基本要求之一就是“合法行政”。“合法行政”意味着，行政机关在实施行政管理时，应当依照法律、法规、规章的规定进行；如果没有法律、法规、规章的规定，行政机关就不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。我国有一亿多辆机动车、将近两亿人拥有驾照。闯黄灯的行为究竟是罚还是不罚，显然是一个涉及广大人民群众切身权益的重要问题。对如此重要的问题做出决定，难道不应当慎重吗？难道不应由法律、法规做出明确的规定吗？