柔性化地实现农民身份转换

李春苗

在城镇化的建设中，只有把“农民”作为基础变量，“三农”问题的解决才能获得利益平衡的基点，才能够找到明确的规划方向。从这个思路上看，丽江的实践具有破题的意义

制约我国城镇化发展的最大瓶颈，要数资源环境约束下的建设空间不足。通常的解决思路主要是通过合理布局下的集约化，节约土地拓展发展空间，但总有难以协调和解决的农民利益冲突问题。尽管有些城市采用诸如“土地换社保”等方式，实现农村人口市民化身份转换，但许多农民都不愿意以失去土地和熟悉的生活方式成为城镇居民。丽江市在统筹城乡发展中，采用“保护坝区农田、建设山地城镇”的发展思路，实现了土地高效利用和城镇化快速发展的有机结合，走出了一条具有山区特色、丽江特征的新型城镇化道路，给我们带来以下三点启示：

保护坝区耕地、建设山地城镇，是山区贯彻落实科学发展观的本质要求

丽江是一个山区市，90%以上的土地资源为山地。作为我国世界文化遗产保护的重点地区，丽江在推进城镇化进程中，保护坝区耕地与满足城乡建设用地需求矛盾十分突出。这就决定了丽江的城镇化区别于一般的发展方式。尊重自然遗产，保护生态环境，凸显民族文化，优化国土空间开发格局，建设人与自然、资源和谐相处的山地城镇，实现“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的特色城镇目标，就成为丽江市委、市政府确定的城镇化发展的总体思路。

上述思路，在玉龙纳西族自治县的探索中体现得淋漓尽致。10年前，玉龙县在总结纳西族依山建村经验的基础上，向低丘缓坡要城镇建设用地，在山地荒坡上建成了办公区、教育区、工业园区、火车客运站、星级酒店等一批低丘缓坡综合利用项目，有效保护了大批原计划用于城市建设的坝区农田，走出了一条与众不同的、全新的山区城镇化发展之路。

柔性化地实现农民市民化身份转换，是推动城乡互补与共融的有效路径

在“城镇上山”过程中，丽江市采取连片规划和组团式开发的策略，在尊重和保护好纳西族等少数民族农民风土、民俗、民情和独特生活方式的前提下，使山区各民族农民自然融入城市生活。这种柔性地农民身份市民化的转变方式，一改我们过去硬性让农民转换成市民的一些做法。

在丽江的一些新型村落，农民祖祖辈辈依赖的传统农耕方式已然消失，代之而来的是一种现代城市文明和乡村民俗文化高度融合的新的社区生活形态。农民除了户籍是农村人口外，都在根据自己的情况选择各种各样的社会职业和生活方式，即使仍然在与土地打交道的人们，也都是以一种职业化的方式参与现代农业生产。以观光农业、民俗文化为特征的农业服务业，安置和吸引了众多农村及城市人口就业。

可见，丽江的城镇化发展实践，并不在意统计学意义上的城市人口身份界定，而是在努力追求消除城乡差别的一体化发展方式，让城市的繁华与乡村的生机互补、融合，中心城区和周边乡镇功能互补，既保留个性化的特色文化区隔，又有整体共同的繁荣、富足和宜人。

坚持把农民利益放在首位，是新型城镇化、破解“三农”难题的关键

在我国的城镇化进程和新农村建设实践中，“三农”问题一直是困绕我们多年的难题。统筹城市和农村的均衡发展，系统解决好农业人口的发展问题是根本。然而，我们解决“三农”问题习惯性的逻辑思路是“农业、农村、农民”，即如何实现农业的产业化，建设一个什么样的农村，让农民增收来提高生活水平。不难看出，这是一种通过“物”的改变，来影响和实现“人”的改变的解决问题的路径。由于这一“物本”建设路径，忽略了“人”的真正需要，常常发生实践过程中“事与愿违”的现象。

丽江在城镇化和新农村建设中，把“农民”作为规划城镇化和新农村建设的“自变量”，一切围绕人的全面发展和多元需要做文章，在首先解决好“农民”的发展及需要上，统筹协调好“农业、农村”的问题。

比如，束河古镇红山村在保留原有植被、农田和自然风光不被破坏的前提下，通过市场化的方式引进社会资本，在半山腰中打造成集旅游、观光、休闲、度假为一体的绿色乡村。其土地征用模式是在保留原有农田使用性质不变的前提下，公司出资整理和开发部分低丘缓坡山地，免费为农民统一建造具有星级标准的纳西族特色民居建筑，同时提供一定面积的农家庭院，发展与世界名镇旅游服务接轨的星级“农家乐”。公司按国家政策统一获得对红山村土地开发的使用权后，农民现有的宅基地就变成了建设用地，从而获得了真正意义上的房屋产权。与此同时，每个农户还可以获得一些耕地的使用权，种植与旅游配套的蔬菜、水果、花卉等。红山新农村项目的开发实践，为农民柔性融入城市扫平了障碍。

城镇化也好，新农村建设也罢，如果不系统解决好人的发展问题，最终结果必然是“做不成，干不好，形不成”。在城镇化的建设中，只有把“农民”作为城镇化发展的基础变量，“三农”问题的解决才能获得利益平衡的基点，才能够找到明确的规划方向。从这个思路上看，丽江的实践具有破题的意义。

当然，丽江在城镇化和新农村建设中的经验远不止以上三点，单就其立足生态环境，统筹处理好发展与保护的关系；其在城市扩张过程中，严格执行依法补偿基础上的“征地返还”政策；在保护以坝区为载体的田园风光和纳西村落文化等方面，还有许多值得系统总结的亮点。

（作者为国务院发展研究中心教授）

责编/王志远 美编/石玉