源头反腐尚需制定三部法律

马怀德

源头反腐要高度重视法律作用。从目前我国的反腐败法律制度看，我们先后制定了刑法、行政监察法、行政监察法实施条例、招投标法、政府采购法等一系列法律法规，还有大量的反腐倡廉的政策文件，基本上涵盖了可能产生腐败的方方面面，数量不可谓不多。

但为数众多的法律制度没有有效遏制腐败高发多发的势头，原因是我们还缺少几部关键的法律制度，这些制度对于反腐倡廉具有决定性意义。我认为，按照十八大报告健全反腐败法律制度的要求，应该重点制定三部法律。

一是《重大决策程序条例》。所有腐败案件都与官员的个人权力不受制约有关，虽然我们推出了全委会票决制、差额选举制度等党内民主制度，但是权力过于集中的问题并没有解决。真正解决一把手权力过大的问题，必须建立科学民主依法决策的制度和程序。一方面，随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法的实施，主要类型的行政行为进入了法治轨道。但是，行政决策行为仍无法可依，违法不当决策时有发生、红头文件泛滥，利用各种行政手段设租寻租的现象也屡禁不止。另一方面，虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设意见》中均对行政决策程序提出了要求，但囿于这些规定和要求只是政策要求，也只对行政决策有一定约束力，无法涉及党委决策，难以用法律形式约束领导干部的决策权，因此，加快制定规范决策行为的法律显得十分必要，这是从根源上预防腐败的有效途径。为此，应当尽快制定《重大决策程序条例》，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制，推进决策的科学化、民主化、规范化，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

二是《政务公开法》。公开是最为有效的反腐利器，将公权力活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对公权力的正确行使具有重要的监督作用。2008年5月实施的《政府信息公开条例》对于推动政府信息公开产生了重要作用。随着形势的发展，公众知情权要求不断高涨，现代新兴媒体作用日益显著，特别是社会各界关于建立公务人员财产申报制的呼声日益强烈。如何落实十八大精神，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”，实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，将成为下一步反腐倡廉的重点。根据《政府信息公开条例》实施四年多的经验和暴露出的问题，应该抓紧制定《政务公开法》，提升政务公开的立法层级，实现公权力行使全过程的公开。同时，为了回应社会各界关于建立财产申报制度的呼声，可以在现有的主动公开事項基础上，增加公务人员财产收入公开的规定，利用公开制度预防腐败，监督公权力机关，建设廉洁政府和清明政治。

三是《行政组织法》。各种腐败案件一再证明，缺乏必要的权力边界和有效的权力制约是腐败的根源，是导致权力滥用的根本原因。虽然我们陆续出台了一系列重在权力制约的制度和法规，对于日益复杂的权力运行环境而言，这种权力制约制度尚不健全，也未充分发挥作用。如何有效制约权力，防止权力滥用，是十八大后法治建设的关键。目前，我国的组织编制法并不健全，只有80年代制定的国务院组织法和行政机构设置和编制管理条例，地方政府也缺少组织法，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。因此，有必要用法律法规规定行政组织和编制。同时，为了实现用制度管权管事管人，保证权力的正确运行，必须通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。

（作者为中国政法大学副校长）