公家浪费问题根源与治理

任建明

众人皆知，公家浪费是我国的一个老问题，随着时间的推移，这个老问题还呈现出愈演愈烈的态势。公家浪费现象名目繁多，而不仅限于最近几年受到较大关注的“三公消费”（公车、公款招待、公款出国）。在前不久召开的十八届中央纪委二次全会上，就罗列了下面将要重点治理的若干公家浪费现象，包括：“公款大吃大喝”、“公款旅游”、“楼堂馆所建设”、“公务用车”、“领导干部出访活动”。其实，这些肯定也还不完全，其他比较常见的公家浪费现象还包括离退休干部的保障及各种接待支出等。

公家浪费现象的多层次原因分析

公家浪费现象蕴含着双重性质：一是浪费，二是腐败，而且都有一个共同特点，即使用的都是公家的钱、公共经费进行消费。这里的公共，主要包括政府和国有企事业单位。

由于使用公家的钱进行消费，其浪费和腐败就有一些复杂的原因。这些原因可以划分为三个层面。第一个层面的原因是源于公家消费的性质所蕴含的基本动机；第二个层面是源于我国特殊的财政预算和权力监督等体制性原因；第三个层面的原因则是我国特殊的传统文化和社会风气方面的。

由于公家消费使用的是公款，其中就蕴含着人类的基本人性和一般动机原因。经济学看待人性，除了认为人是理性人之外，人还有机会主义倾向（opportunism）。由于使用公家经费消费，绝大多数人自然而然就会产生出占公家便宜、慷公家之慨的动机。湖南老俵有一句谚语，“崽卖爷田不心疼”，说的就是这个道理，很形象、生动。

由于这种基本动机的存在，在进行公款消费时一般就会导致浪费甚至过度浪费的现象。例如，故意多点菜，点名贵的菜，上名烟、名酒等等。此外，这种动机也会进一步产生损公肥私、公为私用的腐败行为。

由于公家消费的这一基本特点，当然就应当尽可能地压缩公家消费的规模。此外，对于许可的公家消费，也应当施以严密的管理和监督措施。如果有了这些措施，公家消费中的浪费和腐败问题就会得到控制，至少不会如此的严重甚至泛滥。这些制度或体制上的原因主要包括三个方面：一是财政预算制度上的原因；二是公权力得不到有效监督的原因；三是一些制度和体制上的不合理的原因。

我国的财政预算制度是比较特殊的，有三大特点。一是总体预算划分为预算内和预算外两部分；二是预算精细化的程度比较低；三是预算公开程度有限。这三大特点的叠加和互相助推，就导致公共预算制度漏洞太多，很难起到应有的管控作用。特别是对于预算外资金，通常不会纳入人大批准的范围。由于预算精细化程度有限，即使是纳入人大监督范围的预算内部分，也难以得到监督。同样是由于预算精细化程度不足，即使是公开的那部分预算，作为外部监督者的老百姓和媒体由于信息不对称，也难以起到应有的监督作用。很典型的例子就是政府机关的“三公”经费。即使是现在实施了单列和公开，由于公开的是总数，人们很难从中看出什么问题。但如果“三公”经费的预算和决算是精细到项级或款级科目，就不一样了。以某个部委的“公车”预算为例，假定公开的是某年购买的新车情况，公开的信息包括购买新车的品牌、排气量大小、购买数量、单价和总价，那就能看出一些问题。例如，是否存在超标准配车、高价采购等问题。但如果是一个总数，这些问题就不得而知了。

我国公权力的基本特点就是温家宝总理多次讲到的“权力过分集中而又得不到有效监督”。各级领导干部，特别是主要领导干部，手中都有很大的权力，同时自由裁量幅度也很大。对于主要领导干部的典型描述就是：决策一言堂、用人一句话、财务一支笔。即使是一般的干部，特别那些关键岗位上的干部，个人手中也往往拥有或多或少的权力，有较高的集中度，难以受到制约和监督。在公家消费的浪费和腐败上，权力得不到有效监督的原因会起很大的作用。

第三个层面的原因是文化和风气方面的，包括禮尚往来的文化、“面子”文化以及铺张浪费、奢靡的风气等等。这个层面的原因不仅对于公家消费中的浪费和腐败产生影响，当然也会对非公家消费中的浪费和腐败产生影响。正如，商务宴请、民间消费中也有不少浪费甚至腐败的问题。

治理公家浪费现象的对策与建议

针对我国公家浪费现象的特殊性，基于三个层面的原因分析，我提出以下五个方面的治理对策与建议。

第一，大幅压缩公家消费的规模。鉴于公家消费的基本特性，压缩公家消费的规模就是一个最基本的治理对策选择。老实说，到底我国公家消费的总规模以及其中的不适当部分有多大，至今也没有完整、明晰的财务统计数据。因此，要制定压缩政策，首先就需要提供这方面的财务统计数据支撑。政府和国有企事业单位的财务部门应当提供这方面的数据，以供各级政府领导层决策时参考。当然，为了接受社会的监督，向社会公开也是应当和必须的。

第二，对于许可的公家消费要制定严格的管控制度。在这方面，很多国家都有比较成熟的经验和作法可资借鉴。总的原则是，让花公家的钱很不容易，甚至申请、审批、报销程序十分繁琐，让那些想通过花公家钱以谋取私利的人退避三舍。例如，一些国家在公务招待上就有十分严格甚至苛刻的规定，事前有多重审批，事后报销要提供“透明发票”（在消费金额之外要附上消费的清单），此外还需要另行提交书面的报告，在报告中写明被招待人员、招待事由、招待的目的和效果等等。

第三，针对制度层面的原因实施有针对性的改革，包括改革完善我国的财务预算制度，通过制度建设破解权力得不到有效监督的难题，改革那些不合理的制度和体制等等。关于旨在有效监督权力制度建设，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话中有一个很重要的精神，那就是要“把权力关进制度的笼子里”。如果真编织成了这样的、科学的制度“笼子”，权力是能得到有效监督的，因为不少国家已经做到了。这表明已经不存在什么理论上的难题了，重要的是改革的决心和改革的策略。

第四，公开透明。对于所有的公家消费项目实施彻底的公开和透明是一个简便易行的对策。前两年，四川白庙乡有一项创新，不仅公开乡政府的所有支出，而且公开到具体的细节，包括一次招待的具体花费和细目，被网友称为“全裸”乡政府。这个乡就在很大程度上解决了公款招待过度甚至失控的问题，招待支出也大大减少。

第五，展示自上而下的榜样的力量。在任何的国家，榜样的力量都是重要的。在我国，由于特殊的体制和文化的缘故，这种作用就更为重要。十八大以来，习近平总书记多次讲到“打铁还需自身硬”。十八大之后，中央很快就制定出台了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，而且明确写上“首先要从中央政治局做起”。随后习近平总书记在视察广东时就率先垂范，先做到了。如果没有这种榜样作用，定的规矩上面首先做不到，或者对下要求严，上边搞特殊、搞例外，那肯定没有任何效果。但显然，仅仅依靠这种榜样作用很难可持续，而要做到可持续，就要下大力气发展我国的民主政治。只有确立了一套完善的制度，使我们的各级领导都不得不，而不是想不想坚持良好的作风，治理公款消费中浪费和腐败问题的效果就可以长期保持了。

（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、北航廉洁研究与教育中心主任）

责编/杜凤娇 美编/石玉