县域经济亟须金融突破

刘光溪

县域经济是调整经济结构、转变经济增长方式、实现城乡统筹发展、解决区域经济发展不平衡的关键。金融是现代经济运行的核心，县域经济需要县域金融提供服务，以提升增长活力。

然而，在过去近30年的金融体制改革过程中，中国金融业形成了中央金融高度垄断、地方正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局，县域金融改革始终沿袭着外生供给型的发展路径，这与相对更加活跃的县域经济发展很不匹配。

2013年1月6日，温家宝总理在全国第四次金融工作会议上再次强调，要深化“三农”金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的“三农”金融服务体系，并要求小金融机构立足当地、立足基层，主要支持小型微型企业发展。这些政策思路，为县域经济的下一步发展，尤其是县域金融提供了更大可能。

县域金融演进歧路

金融制度演进如同生物进化过程一样，是一个不断选择和发展的连续过程。中国县域金融外生供给型金融制度的安排，是近几十年来中国政治、经济甚至文化制度共同演进的结果。

上世纪50年代，中国民间金融的基本生存权被剥夺。新中国成立后，中国选择了以公有制为基础的社会主义发展模式，在这一模式主导下，金融国有化成为强制性制度变迁必然选择。1952年，中央财政经济委员会发出指示，对全国金融业进行全面改造，淘汰钱庄和私营银行。中国人民银行制定“彻底改造合营银行，坚决淘汰私营行庄”方针，对私营钱庄实施公私合营，或者自行淘汰；对合营或联营的大银行整顿合并为一个统一的公私合营银行。

金融业的社会主义改造迫使私营银行、钱庄、信托公司改造成为中国人民银行统一领导下的公私合营银行，这一制度安排一方面是基于稳定社会、打击投机的需要；另一方面是为了消灭所谓以私有制为基础的借贷制度，建立以公有制为基础的社会主义制度。此前的金融机构由于官僚资本、私人资本性质被终止、没收与兼并，摧毁和剥夺了原来已经存在的、以民间金融为主体的县域金融服务体系。

其后建立的高度集中的大一统金融体制，事实上剥夺了“三农”金融发展权。1956年，中国完成了对生产资料私有制社会主义改造，逐步形成了高度集中、高度垄断的计划经济，生产资料公有制占绝对统治地位，国家用行政命令管理经济。这一制度基本上否定了现代金融对经济增长推动作用，金融机构只是作为国家财政预算的一个核算部门，建立全国统一的高度集中的金融体制成为必然。

1959年以后，公私合营银行、农村信用社以及其他国有银行先后并入当地人民银行，形成了大一统的金融体制。中国人民银行作为全国唯一的国家银行，统一经营各项信贷业务。农村信用社被集体化、准国有化后，已经不是合作性质的基层金融组织机构，以利息、租金为基础的民间金融交易被全面禁止，“三农”金融发展权实际上已经完全被剥夺。

多年坚持的重工业优先发展战略，则剥夺了“三农”金融的内生需求权。确立重工业优先发展的赶超战略，建立现代化工业体系，成为新中国赶超美国等发达国家的最主要途径。优先发展重工业需要投入大量的资源，只有把私营企业改造成国营企业，把多数农民组织到农业生产合作社里，才能保证经济剩余流向重工业部门，摆脱资源短缺的约束。

为了实现农村金融剩余的集中，并将农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，政府把农村信用社纳入到公有制经济体系。

农村信用社已经不是农民自愿入股参与的基层金融组织，承担小农经济向社会主义经济过渡的政治任务，成为政府获取农村金融剩余的工具。国家通过对农产品剩余和农村金融剩余的强制性索取，排斥了市场机制作用的发挥，商业性生产、交换、消费基本上不存在，农村金融内生性需求自然失去了存在的经济基础。

小农经济长期以来难以形成内生性金融服务需求。中国传统上是自给自足小农经济占统治地位的国家，小农经济长期在广大农村占据统治地位，所要求的货币化、商业化、市场化程度较低，只有少量以货币为中心的商业性交换。广大农民生活在这种以小农经济为纽带社会里，导致农村地区长期以来缺乏内生性金融服务需求，货币化支付只是起着非常小的作用。

1979年，中国进行家庭联产承包责任制改革，农民主要以余粮的实物形式上缴给国家，通过劳役地租形式相互交换和调节劳动力的使用，这种非货币化的生产方式、生存方式普遍存在于中国广大农村特别是山区和落后地区，直到本世纪初才发生根本性改变。

工作和生活没有普遍货币化，这意味着生产者普遍缺乏市场，对于货币收入只是例外而非常规的社会，很难产生内生性金融服务需求。

家庭联产承包责任制安排，却严重地束缚了“三农”金融在当时的发展。中国家庭联产承包责任制是在高度集中公有制背景下进行的、模糊所有权的土地制度改革。

土地所有权是国家和集体所有，农户只能取得土地承包经营权。家庭联产承包责任制作为一种土地资源分配制度，是依靠政府指令使农户与集体共同达成协议，而不是在自由契约基础上所形成的市场机制。

这种制度对土地资源交换与流转形成制度性约束，农村土地自然失去了通过制度创新、技术创新等方式创造利润的机会，农民也不能享受土地价格上涨所带来的级差地租。结果农村土地生产成本很高，而使用效率很低，农村市场的广度与深度受到进一步限制，难以形成满足农村正规金融发展所需要的资源。

外生供给型制度困局

改革开放以来，姓“国”姓“民”的体制障碍，束缚了县域民间金融发展。中国广大农村地区并没有具备农业现代化生产条件，传统小农经济占据主导地位，“三农”经济的市场化、货币化水平较低，需要小额、分散、灵活的金融服务。民间金融是一种基于借款人私人信息的一种无抵押、无担保的小额信用融资，较好满足了农村地区差异化金融服务需求。

上世纪80年代至90年代，民间金融蓬勃发展出现了部分金融风险。面对民间金融的大好局面，金融管理部门通过强制性行政手段全面取缔、禁止各种民间金融活动。

这主要是基于两个方面原因：一是中央金融监管部门难以对基层金融风险实施有效控制；二是“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”所形成的认识，难以突破姓“公”姓“私”、姓“国”姓“民”的思想束缚，因此严格限制了民间资本进入金融领域。

2006年以来，中央金融监管部门允许小贷公司、村镇银行等小微型金融机构的发展，但相关政策实质性内容并没有突破姓“公”姓“私”、姓“国”姓“民”的体制性障碍，玻璃门与弹簧门现象没有出现根本性改变。

金融分业的垂直体制，导致金融脱离县域经济发展。

改革开放以来，四大国有银行通过分支式组织结构在全国各县市形成基层金融服务体系，较快解决了县域金融服务主体缺乏问题。但伴随着市场经济体制改革推进，商业化经营逐渐成为国有银行主要追求目标，分支式组织结构为县域信用资金向大中城市和发达地区集中提供了便利，导致贴近基层、贴近“三农”、贴近项目信用资金普遍缺乏。相应地，中央金融管理部门通过分业垂直的分支式组织结构对金融业进行监管，普遍出现上移、上沉状况，主要集中省市一级。

30年金融体制改革形成了垂直管理体系，无论是商业性或者管理性金融机构都不受地方政府管辖，只对上级行负责，造成了县域正规金融具有很强的独立性。在利润最大化和监管风险最小化双重驱动下，必然导致县域金融脱离县域经济发展，严重剥夺了县域金融对实体经济配置的活力。

农村信用社准国有化制度安排，导致金融脱农进城趋势。

1979年，中央政府决定恢复农村信用合作社组织地位，但已经不是农民自愿入股组成的合作金融机构，而是大部分出资来自国家的准国有银行，已经失去了基层农户合作的性质。农村信用社作为中央政府推动的自上而下的外来型金融组织，并不是诞生于“三农”内生性需求的金融服务主体，这实际上限制了民间资本进入正规金融合作服务领域，压制了民间金融的发展。

2003年，国务院进行以产权制度和管理体制为核心的信用社改革，人民银行把农村信用社的管理权移交给省政府。省政府成为农村信用社出资人，成立省联社对全省农村信用社实施有效管理。

省联社作为独立法人县联社的联合体，其产权属于省级政府，通过统一高度集中的管理方法对县联社实施管理和控制。县联社彻底失去了名义上合作性质独立法人地位，间接成为省联社下属准分支机构，成为“三农”资金向地级市和省会城市集中的抽水机。

外生型“三农”金融服务难以平衡商业性与政策性。中国“三农”金融体制改革始终没有跳出外来机构范式这一模式，即重视农村地区金融机构的存在。农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，主要任务是落实好国家宏观调控和强农惠农政策，并不对“三农”经济提供小额、分散的金融服务。

农业银行作为服务“三农”经济的商业性银行，在股份制改造过程中，对大部分乡镇营业网点进行大规模撤并，造成“三農”金融服务主体缺失加剧。邮政储蓄银行主要对农村地区提供汇兑业务。

农村信用社作为一个商业化运作金融机构，既要承担国家政策性农贷制度的职能，又要实行市场化运营，始终游离于政策性与商业性之间。

县域正规金融机构都是从外部降临的金融组织，与县域经济并没有多大联系，造成县域金融与县域经济发展错位、错配，难以支撑县域经济发展，很难在政策性业务和商业性业务之间寻求到平衡点，国家出台的“三农”金融政策难以贯彻落实，形同虚设。

风险控制优先的金融监管，压制了县域经济内生性金融需求。

改革开放后，民间金融先后恢复出现，中央也出台了支持其发展的政策性文件。1996年底，全国已有2.1万个乡级和2.4万个村级农村合作基金会，融资规模大约为1500亿元。由于农村合作基金开始向非会员以外区域扩张，资金出现非农化现象。

从1998年起，国务院和中央金融监管部门基于对金融风险控制考虑，通过强制性手段关闭、取缔了一系列民间金融机构，民间金融逐渐地下化。

中央金融监管部门再次禁止农村民间金融的发展，这实际上主要是由中国高度集中、高度统一的金融监管体制所造成，县级及其以下行政区成为金融监管弱化、监管空白区域。

在农村民间金融发展过程中，面对数量众多、监管成本较大的基层民间金融机构，中央金融管理部门受到农村金融监管信息、监管成本等方面制约，对民间金融发展坚持了风险控制优先的原则，通过强制性行政干预禁止、取缔各种民间金融活动，导致各种民间金融只能转入地下，走向灰色发展，间接成为影子银行、地下银行。

走向内生需求型的金融制度

中国县域经济将继续承担重要的发展使命，为此需要推动中国金融制度的变化，从“外生供给型”向“内生需求型”转变，具体建议是：

第一，建立县级政府金融监管部门，赋予县级政府对小微金融机构创办权、监管权，与中央监管部门形成监管合力，填补地方金融监管缺失。

第二，为农村小微金融机构设置差异化、风险容忍度差异化、金融考核差异化、金融产品创新服务差异化、税收优惠以及财政贴息等方面提供法律层面支持。

第三，加快对现有外生供给型县域金融机构的改革创新，引导县域正规大型金融机构对县域重大基础设施、重大项目建设进行投资；利用支农惠农的政策推动农产品规模化生产与加工；推动省联社改革，改变省联社脱农进城的现状。

第四，加大对县域新型金融组织体系培育，鼓励和引导民间资本发起设立村镇银行、小贷公司和具有合作性质的农业产业基金、农业创投公司、资金互助社等金融机构。

第五，成立县级政策性土地银行，促进土地制度创新、技术创新；成立政策性农业保险，创新政府补偿方式；成立农业信贷机构，对“三农”提供抵押贷款、灾害补贴、差价补贴以及仓储等其他涉农贷款；成立农业信用保证基金或者政策性融资担保公司，为农林牧渔涉农生产提供担保。

第六，加快推进县域金融市场化改革基础设施建设，建设县域分支机构和乡镇金融网点，推广信用村、信用乡镇范围，建设农村现代支付系统，加大对林权、土地承包经营权、房屋所有权登记、评估工作，建立农村产权流转中介服务机构。

第七，构建县域金融发展机制，整合涉农项目资金，形成“三农”金融发展引导机制；建立小微企业、农户贷款、“三权”抵押贷款风险补偿机制；探索政府、金融机构、担保机构、农户共同分担的贷款风险机制和土地流转机制；创新农户互保、联保等信用融资机制；建立全方位农民保障体系，成立土地保障基金，促进土地流转。

作者为云南省金融办主任