标准经费管理的若干难点及对策

闻伟英

摘要：本文分析了标准经费管理存在的难点及主要原因，提出了充分发挥各级党委的决策把关作用、强化经费开支预算管控、建立全方位的预警监督机制、建立行之有效的检查考评机制等加强标准经费管理的主要对策和措施。

关键词：标准经费；管理难点；对策

标准经费是军费中按照供应标准和供应实力计领、划拨和使用的经费，是军队维持性经费中的主要组成部分，主要包括生活费、公务费、事业费、教育训练费、装备维修管理费、后勤装备维修管理费等，是军队生存、发展和完成各项事业任务的最基本财力保障。新时期，随着军队建设转型的进一步展开，标准经费的供应和保障出现了一系列的新情况、新问题，认真分析并有效克服经费管理工作中的难点，更好地发挥经费保障效益，保障军队建设基本所需，成为军队财经管理工作的一项重要任务。

一、标准经费管理存在的难点及原因分析

自上世纪九十年代军队停止经商全部吃“皇粮”以来，各级部队立足“标准加管理”强化标准经费管控，取得了较好的成效，但仍存在一定的管理难点和问题，主要表现在以下几点。

（一）供需存在缺口，标准落实难

标准经费请领、划拨和使用的基本依据是全军统一制定下发的经费供应标准和使用限额，这些经费供应标准和使用限额明确规定了经费的供应数量、用途和开支范围，具有很强的法规性，若能够严格按照标准约束经费的请领、支付和使用，经费超支等不合规现象将得到有效的控制。但在实际操作中，由于经费供需存在缺口，现行经费供应标准水平与部队建设实际需求差距较大，有些经费标准甚至不能保障维持部队建设正常运转最低需要，标准落实难度大存在一定的客观必然性。另外，受市场价格变化的影响，部分经费实际消耗量增加，供应标准不能满足基本保障需要，标准落实难。在这方面部队反映比较大的主要有地区性津贴、有毒有害岗位津贴、车辆维修费、公杂费、水电费、取暖费、政工费、卫生事业费、营房维修费、仓库管理费等费用。经费标准调整速度往往跟不上价格上涨，难以保障事业任务的完成。

（二）对预算的法规意识淡薄，经费开支控制难

预算是年度标准经费的支出安排得计划和规划，是年度标准经费保障任务的规定性文件，根据规定，经费预算一经批准，就必须严格执行，严禁随意调整。但是在具体实施中，预算的这种法规性和强制性并没有得到很好的体现，预算的编制具有很大的随意性，执行也缺乏“刚性”，导致标准经费的支出在源头上不能得到有效的控制而且，由于预算法规意识淡薄，经费预算通常被看作是可作调整的初步经费开支计划，预算编制不明细，大部分经费做不到定事定量，约束性差。

（三）考核机制不健全，经费管理绩效考评难

绩效考评是衡量经费管理成效的一项重要工作，目前标准经费管理标准泛化、考评体系不完善，不能有效推行标准经费管理绩效考评工作。首先，缺乏具体的经费管理考核标准指标。经费管理需要确立具体的管理标准指标，经费管理标准指标应该既包括经费数量管控指标，也包括经费保障效果指标（即是否能够保障部队任务基本需求），目前，经费管理指标多是数量上的，且过于笼统。以公务事业费为例，现行公务事业费标准管理规定中制定有“事业经费中非事业性支出不得超过事业经费的10%”的经费支出限量标准就不够科学。标准经费管理考评和奖惩制度不健全，形不成有效的激励约束效果。

二、加强标准经费管理的主要措施

标准经费管理是一项系统工程，涉及范围广，利益主体多，需要充分发挥各级党委理财职能作用，从标准经费请领、划拨、使用的各个环节入手，抓住经费管理的主要难点，解决经费管理的主要问题。

（一）充分发挥各级党委的决策把关作用

各级领导在经费管理中起着宏观控制和把关定向的作用，加强标准经费管理，要充分发挥党委理财职能作用，立足标准经费的经费标准额度，统一筹划经费使用和分配，把好经费决策关，确保经费投向、投量的科学合理。一是要树立科学的目标管理理念。要充分认识到标准经费管理所达到效果不仅仅限于在经费数量上的限制和管控，还包括了经费保障质量的达成和提高，要同时将经费标准落实程度、经费节约率、经费保障满意率、工作绩效（经费保障效果）等都作为经费使用和管理的主要指标，建立科学的经费管理目标体系，有效引导经费管理工作的顺利开展。二是要制定具有较强实效性的经费使用计划。要充分发挥党委集体智慧，要通过全面调研，总体把握目前标准经费请领额度、支出特点和规律、存在的重点问题，通过综合分析，根据本单位的实际情况，按照执行任务的轻重缓急，安排、制定符合本单位特点的工作规划和经费使用计划，切实把经费用在刀刃上。三是要切实发挥经费审批的把关调控功能。要以“标准经费是以维持和保障部队基本建设需要为主要作用”这一经费审批和使用基本原则为指导，进一步明确党委集体领导下的分管领导经费审批职责和权限，严格按照经费年度预算安排审批使用经费。

（二）强化经费开支预算管控

预算是经费开支的基本计划和规范，是进行经费管理的主要依据，抓好预算调控是加强标准经费开支的计划性，克服随意性和盲目性，提高经费使用效益的重要环节。在预算调控上，要以确保标准经费收支平衡为目标，把综合计划管理贯穿预算编审、执行、考评全过程。一是要搞好经费收入额度测算。财务部门要联合干部、军务、营房、卫生等实力管理部门，准确界定编制实力，根据事业保障程度和实际承担任务需求变化，参考经验数据科学测算可请领开支的标准经费额度，作为编制经费预算的主要基础。二是要细化预算编制，增强预算可执行度。要切实按照军队预算编制要求，合理确定经费开支结构，细化开支项目，明确开支内容。对于超难管经费，要积极实行预算单列制度。根据任务需求与标准限额，单独编列支出预算，作为其开支的基本依据，实现经费的透明化管理。三是要强化预算执行力度。树立预算就是法规的意识，做到预算上有的就办，没有的就不办，不得随意增改项目，擅自突破计划。要建立预算执行情况总结汇报制度，事业部门必须结合阶段性事业任务，定期将经费预算执行情况送财务部门审核，并向主管首长汇报。对计划外开支项目和超支数额必须查明原因，并将相关任务和经费审批凭据进行备案后统一纳入追加预算管理，通过财务、审计部门联合审查，经党委审批后在相关经费中核销，否则一律不予核销。

（三）建立全方位的预警监督机制要充分发挥财务、审计和事业部门的职能作用，建立内外部监督、上下级监督、事前事中事后监督一体的全方位经费使用监督约束机制。一是充分发挥经费使用单位上级和本级财务部门职能作用，建立标准经费超支预警监督机制。通过建立标准经费开支定期汇报和公示制度，要求各级财务管理部门定期在一定范围内公布下属单位和本单位各事业部门经费开支情况以及按标准经费结余情况，采取阶段性通报的方式，对即将超支单位和部门的经费超支限额余量进行警示提醒，敦促经费使用单位和部门严格按标准开支经费。二是充分发挥审计监察职能，建立定期抽检监督机制。经费使用单位本级和上级审计部门，要在年度经费使用过程中定期进行对经费使用情况进行抽检，查找标准经费管理存在的问题以便及时纠正。三是充分调动基层官兵积极性，发挥群众监督作用。制定标准经费违规使用群众举报及处理办法，设立顺畅的群众举报渠道，严肃查处群众举报的违纪违规公务消费行为，确保经费管理秩序的规范性。

（四）建立行之有效的检查考评机制

根据激励经济学相关原理，只有当行为人遵循制度所能得到的利益比不遵循制度所能得到的利益要大时，行为人会自觉沿着制度规定的方向行动，反之，则向违背制度的方向行动，追求自己更大的利益。具体到标准经费管理上，绩效考评和奖惩制度的缺失，是导致开展各级单位和部门工作只追求政绩，不计成本、不讲代价的一个重要原因。因此，需要建立标准经费管理考评和奖惩制度，有效地对经费使用主体形成自我约束，促进自我管理。一是要建立标准经费管理绩效考评机制。可依据经费年度预算安排和相关考评指标，由财务、审计和上级相关部门联合定期对各部门的标准经费使用和保障效益进行系统评估，考评衡量经费管理达标程度。二是要将标准经费的相关考评要素纳入到单位主官政绩考核体系中，科学确定单位和部门工作产生的效费比，作为影响干部提拔任免的一个必要的考量因素。三是要建立经济奖励制度，对在经费管理绩效考评中取得优等成绩的单位和相关管理人员，给以高额经济奖励，充分调动单位和个人自觉落实管理制度和标准的积极性和主动性。（作者单位：解放军军事经济学院）

参考文献：

[1]黄文寿，《当代外军后勤研究》[M]，北京，海潮出版社

[2]熊友存，《军队财务管理专题》[A]，北京，海潮出版社，2003年6月第一版

[3]《军队财务研究论文选集》2005-2010年