美国制裁 中国企业何去何从

程慧

近年来，美国对中国实体以防扩散为名实施制裁的案例不断增加，措施愈加严厉，对中国公司的影响也愈加广泛。随着中国企业国际化步伐的不断加快，越来越多的中国公司开始关注自身行为将要面临的国际法律环境和行业法律环境。正是在这一需求的驱动下，我们有必要深入了解美国防扩散制裁的前因后果，分析制裁的实质内涵并为中国企业提供现实有效的建议。

美国的防扩散制裁

美国防扩散制裁体系庞大且复杂，其法律依据大体上可将其划分为三个层次，分别是国会立法、联邦条例和总统行政令。就国会立法而言，主要包括：《武器出口控制法》、《国际紧急经济权力法》、《出口管理法》、《伊朗和伊拉克不扩散法》、《伊朗不扩散法》、《伊朗和叙利亚不扩散法》和《伊朗、朝鲜和叙利亚不扩散法》；就联邦条例而言，主要包括：《大规模杀伤性武器交易控制条例》、《高浓缩铀资产控制条例》和《大规模杀伤性武器扩散制裁条例》；就总统行政令而言，主要包括：《大规模杀伤性武器扩散》有关的12938号总统行政令及13094号总统行政令和《冻结大规模杀伤性武器扩散者及其支持者资产》的13382号总统行政令。

根据法律规定，美国防扩散制裁体系有如下几个特点：第一，适用主体广泛，既适用于“美国人及处于美国属地管辖权下的人”，还适用于外国人（包括外国实体），有的甚至延展到外国国家；第二，扩散范围宽泛，制裁针对的是扩散行为，但扩散的范围除了多边控制机制清单管控下的设备和技术外，还包括虽低于清单管控参数，但被确定可用于生产有助于发展大规模杀伤性武器、巡航或弹道导弹系统材料的物项；第三，制裁措施多样，针对个人和实体的制裁措施包括：冻结资产，禁止美国政府与被制裁的人进行相关交易或进行相关许可（军品出口的禁止或者两用品出口的禁止），禁止美国人或处于美国属地管辖下的人与被制裁的人进行相关交易或提供相关服务，民事处罚甚至刑事处罚。

防扩散制裁的实质

美国的防扩散政策由来已久，防扩散制裁也实施多年。在实施制裁的背后，往往有其特定的目的，一般认为，防扩散制裁可以在一定时期内限制某些国家军事、经济发展的同时，强迫外国个人、公司甚至政府服从美国意愿。从根本上来说，美国实施防扩散制裁，不仅有利于维护美国国家安全，也有利于推动其外交政策的实现，同时，有助于美国施展对非盟友国的打击。正因为有如此多的内涵，实施防扩散制裁成为美国的必然选择。

从美国二战后防扩散体系发展的历史来看，美国最初针对的是苏联和东欧集团国家。冷战结束后，苏东剧变，社会主义阵营不复存在。新形势下，美国防扩散的对象也发生了变化，即不再是社会主义国家，而是所谓的“邪恶国家”。在小布什刚上台不久，美国政府曾公开提到过“邪恶轴心国家”，即伊拉克、伊朗、朝鲜、利比亚四国。美国商务部下属产业与安全局就制定了要进行重点出口限制的国家名单，而美国对这些国家及其实体实施的制裁举不胜举。

在对华的问题上，中国一直是冷战后美国防扩散的焦点。美国不但禁止向中国出口军品，还严格控制对华两用高技术产品的出口。美国对中国的歧视性看法一直没有改变，从阻挠中国火箭发射美国卫星、“李文和”案和《考克斯报告》，到限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等都有体现。2009年美国国会通过对《国际关系授权法案》的初步审核，规定总统有权将卫星及相关部件从军品出口管制清单中挪出，但又特别注明不适用于对中国等“例外国家”的出口。

虽然中国政府一再强调，中国的防扩散立场鲜明、相关出口管制制度完善并有效运行，希望美国从整体上取消对中国歧视性的态度，但从目前的形势来看改变难度很大。对中国企业的制裁，可能产生的有形经济效果很少，但其最具现实的效果就是发出一种信号，明确而有力地表达了在防扩散问题上对中国一定程度上的不满，试图给中国造成一定的心理压力，以便在某些问题上有所妥协。这种政治成本远远超过了实施制裁的经济成本，一方面向其盟友表明，美国是一个负责任的国家，另一方面向其国内人民表示，美国政府有能力保护其价值观和维护其人民的利益。

多路径防范防扩散制裁

2月11日，在回答记者相关提问时，中国外交部发言人表示，美国援引其国内法，对中国公司实施制裁，严重违反国际关系准则，损害中方利益。中方对此表示强烈不满和坚决反对，已向美方提出严正交涉。中方敦促美方立即纠正错误做法，撤销对相关公司和个人的无理制裁，停止做损害中方利益和中美关系的事。事实上，美国这种严重违反国际关系准则，单方面对第三国企业进行无理制裁的做法已不是第一次，恐怕也不会是最后一次。如何应对，中国企业要行动起来，采取有效的应对措施。

企业的发展离不开宏观政策环境和法律环境。关注政府政策的变化和释放的市场信息，有助于企业提前对市场的变化做出反应、减少风险损失，也有利于提高政策的实际效果、支持企业发展。出口企业，尤其是两用物项出口企业需要及时关注和了解国家出口管制相关的法律法规及相关制度流程，联合国以及美欧等发达国家出口管制的相关规定以及在防扩散领域的相关制裁措施。同时，企业还要有效利用好电子政务提供的各类信息，除关注相关贸易机会外，更应重视各类规则和风险提示，这将大大增强自身优势，避免雷区，为企业赢得更为有利的地位。

企业内控机制的建立不仅是其他国家出口管制制度的明确要求，是企业参与相关国际经贸活动的重要前提，也是企业提高自身国际竞争力、获得可持续发展的重要保证。实际上，该机制在国外发展已有多年，并日益成熟和完善。内控机制要求企业建立健全资源流动的追踪和控制系统，能够明确定位企业相关资源流动状态、最终用途和最终用户。基于该系统，企业才能够把最终用途和用户与其他国家管制要求加以对比，对被限制的目的地或用户不予转让。一方面可以防止违法出口，进而避免政府对企业和高层管理人员进行经济和刑事处罚，另一方面也更好地应对日趋复杂的出口管制条例和政策，为企业后续开展国际经济贸易提供便利条件。

在我国政府扩大出口、鼓励进口，争取贸易平衡的政策背景下，企业的进出口业务发展较快。随着产业结构的不断调整和升级，企业可能涉及更多种类的物项，因此，企业既要了解出口国的法律政策，也要明晰进口国的规章制度。遵守国际规则和商业惯例，必然有益无害。如果交易方要求提供相关信息，应积极响应，避免触犯相关法律法规，如在交易中遇相关质疑也应积极回应。此外，美国是信用社会，良好的信用记录有利于快速获得各种支持，而信用污点则会阻碍企业的经营活动。中国企业在从事进出口业务时一定要争取留下良好的信用记录，为未来发展打下稳定的信用基础。值得一提的是，良好的内控机制本身就是企业积累信用的保障。

人才是企业竞争的法宝，企业需要在人力资源管理中多下力气。根据出口管制相关的贸易特点，设定企业挑选、吸收人才的标准和依据。除了满足企业对多种语言人才的需要外，还应加强人才的法律知识、技术知识和公共能力的培养，以提高对多种国外管制法规制度、管制物项参数要求和技术评判，以及通过与客户打交道准确识别违规最终用户和伪造用途的能力，避免触碰各国规章制度中的红线。此外，由于出口管制及防扩散制裁是非常专业的领域，在企业尚不具备自我研判能力时，应积极寻求具有专业背景的研究机构、行业组织及中介服务机构提供的相关服务，对企业的进出口业务进行支持，以避免应触碰红色而给企业带来的严重损失。