推行土地整合实践研究

农积坚

摘 要：广西崇左市属于典型的喀斯特地貌，山多地少。为破解田地块小、田埂多、零星分散难题，崇左市近年大力推行土地整合工作，探索出了“上龙模式”、合作社模式、企业承包模式、民政企联袂模式等成功经验，取得了减少用工量和生产成本，推动机械化、规模化和专业化，增加面积产量和收益，促进农业农村科学发展等显著成效，但也存在思想观念滞后、整合成本攀升等困难和问题。要加快推进土地整合工作，必须切实解决好思想观念、整体推进、农民利益、资金缺口以及持续推进等问题。

关键词：广西崇左市；土地整合；农业

中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）06-0124-04

在市场经济条件下，土地不仅是稀缺的资源，也是一笔巨大的资产。2013年3月，国务院总理李克强在考察江苏常熟市古里镇田娘农场时指出：从土地里是可以产出“黄金”的，但是有个条件，小块地不行，要大块，要出规模。近年来，崇左市委市政府在全市范围内大力推行土地整合，成效显著，有力地促进了农业增效、农民增收、农村发展。

一、推行土地整合的背景与原则

（一）推行土地整合的背景

崇左市属于典型的喀斯特地貌，山多地少，田地块小、田埂多、零星分散，非常不利于农业规模化、集约化、产业化经营。1996年，龙州县上龙乡弄农屯5户农户率先进行土地“小块并大块”整合，拉开了崇左市实施土地整合的序幕。土地“小块并大块”整合即自然屯在坚持农村土地承包经营制度下，通过召开村民大会讨论，在三分之二以上成员同意的前提下，铲除各农户在同一区域内的若干地块田埂、田间小道和水利渠道，整合成大块土地后再重新分配给农户，取得了良好的经济效益和社会效益。崇左市委市政府在总结龙州县土地整合做法的基础上，决定向全市推行实施。崇左市土地整合的做法不仅实用价值良好，而且可操作性强，很快成为广西土地整合的典范，《农民日报》、《中国财经报》等媒体纷纷报道崇左市土地整合做法，2010年中央农村工作领导小组办公室调研组到崇左调研，称赞龙州土地整合模式“开了全国先河”、“在中国是首例”。据统计，截至2013年3月，全市土地整合总面积累计为76.5万亩，占全市耕地总面积779万亩的10.18%[1]。

（二）推行土地整合遵循的原则

崇左市推行土地整合，要求各县（市、区）要遵循以下五个基本原则。一是坚持农民主体、政府引导、依法依规、群众自愿原则。把握政策法规，依照国家法规政策，各级政府鼓励和引导农民在“依法、自愿、有偿”的原则下，进行土地流转，着力解决流转农民的后顾之忧。二是坚持公开、公平、公正、诚实信用和民主管理原则。进行土地整合的信息要公开，要严格按照土地整合的条件和程序办事，同等地对待每一户农户，不得厚此薄彼，亲亲疏疏。要求参与土地整合各方都要诚实守信，不得有欺骗、背信的行为。三是坚持从实际出发、因势利导、因地制宜、稳妥推进原则。四是坚持“三个不变”原则。保留原有分地人口不变原则，保留原有耕地面积不变原则，保留原土地性质、用途不变原则。五是坚持提高农业综合效益原则。积极引导和鼓励土地向种田种蔗能手、种养大户和农民专业合作组织集中，实行标准化、规范化、集约化生产和经营，提高土地利用率和农业综合效益。

二、推行土地整合的模式与成效

（一）崇左市目前推行土地整合的主要模式

1.“上龙模式”。以龙州县上龙乡的做法为主。即根据“大家事、大家议，群众办、群众管”的原则，首先由村民小组长或党员发起耕地调整建议并将土地调整方案提交村民大会或村民代表大会进行民主讨论，确定地块分配起点、抽签方式、各农户对地块进行签字认可等程序，使方案更趋合理，并获得2/3以上的村民同意通过后才实施，在保证农民土地流转的合法性、保障农民合法利益的同时，有效避免了权属纠纷。这种模式要求不改变原有土地承包总面积，只改变地块的地理位置，“小块并大块”将其整合到一块。该乡弄农屯完成耕地“小块并大块”调整后，连片种植黑皮果蔗520亩，并配套建设滴灌设施，进行机械化耕作，实现了农业现代化管理，种植的果蔗每亩平均产量达到8吨，每亩地可增收3000元。

2.合作社模式。即成立合作社，由上百户农户整合，由农户合作经营。扶绥县东门镇岜楼村朝阳屯，在政府的支持下，全民自愿，在核清各户土地面积，明确等级的基础上，以土地入股的形式组建了甘蔗、林业、粮食、蔬菜、养殖、服务和对外招商等农村专业合作社。甘蔗专业合作社以“小块并大块”的形式合并土地，实行连片种植经营。林业经营合作社把村边、路旁、山河边以及高坡地利用起来，开发种植速丰林。粮食、蔬菜经营专业合作社，整合部分水源充足、比较肥沃的土地，连片开发利用，实行统一种植时间，统一施肥用药，统一包装上市，发展蔬菜、食用菇、花草等“短、平、快”项目。

3.企业承包模式。即由大企业承包农民的土地，农民成为企业的用工者。江州区驮卢镇连塘村安定屯五千亩土地流转给广西高良科技农业发展有限公司，农民则到公司务工或到外地打工。耕地连成一片后，从耕地、铺膜、培土到收割、装车等全程实现了机械化、规模化的经营，新种植的甘蔗全部实行水肥一体化滴灌施肥系统。天等县东平乡那贯屯由于农民外出务工多，致使本屯83亩土地粗放经营，经济效益低。后来，该屯群众将这83亩土地承包下来，还把附近的114亩土地进行整合，形成197亩规模的土地连片种植甘蔗，年收入超过30万元。

4.民政企联袂模式。即以农民为主体、政府引导、企业推动模式。这是扶绥县按照“土地整合、规模经营、高效节水、丰产增收、富民强县”的工作思路，一手抓土地整合，一手抓甘蔗高效节水灌溉，形成了甘蔗高效节水灌溉、土地整合工作齐头并进的良好局面。在实施中，坚持“谁受益、谁投资”的原则，建立企业、政府和农民共同投资机制，形成制糖企业、县财政和受益农民三方共同投资。对于土地整合，制糖企业划拨专项资金补贴农户300元/亩；对于土地整合后甘蔗高效节水灌溉工程，制糖企业、县财政和受益农户三方分别按50%、30%和20%比例配套出资。同时整合发改委、国土、水利等涉农项目资金捆绑投入，为土地整合提供资金保障。

（二）崇左市推行土地整合的成效

崇左市大规模实施土地整合，有效促进了全市现代农业创新发展。

1.减少用工量和生产成本。一是减少用工量。土地经过整合，单块土地面积集中而且大、平整，方便耕种和收获，避免了原来小块多处土地需要大量劳动力投入的弊端。据了解，扶绥县中东镇淋和村村民黄太进有耕地面积15亩，土地整合后从原来的28块地整合为1块地，过去甘蔗施肥、喷药一次至少要10天，现在只需要4天就完成了。二是减少生产成本。土地多个小块归整为一大块而且集中在一个地方，农民不管是耕种还是施肥都较以前更加便利，而且扩大了某一区域农户的受益范围，降低了农户间联合投入的成本。

2.推动机械化、规模化和专业化。一是推动机械化耕作。土地整合后，重新规划的路网又宽又直，耕地面积又平又大，有利于推动农业机械化精耕细作。二是推动规模化经营。开展土地整合和高效节水灌溉，为实现土地集约化、规模化经营提供了可能，一些高新农业技术可以大面积集中应用到农业生产，推动农业向“高产、优质、高效”发展，实现农业规模效益。三是推动专业化生产。实施土地整合和高效节水灌溉后，土地的适度集中十分有利于推动农业种植、田间管理、砍伐运输等专业化生产，为农业生产经营现代化和信息化提供了坚实的基础[2]。

3.增加面积、产量和收益。一是增加面积。土地整合后田间大埂、灌溉毛渠不复存在，扣除拓宽路网等用地外，每个土地整合区增加有效耕地面积达2%以上。近年崇左市开展自治区批复立项的土地整治项目共193个，土地整治规模2.7102万公顷，总投资8.4174亿元，通过土地整合，新增耕地面积6652.73公顷。二是增加产量。以甘蔗生产为例，实施土地整合和高效节水灌溉后，从各县（市、区）开展甘蔗验产情况看，项目区甘蔗平均亩产达7吨以上，比“靠天吃饭”的蔗田增产2.5吨以上。三是增加效益。土地整合与高效节水灌溉相结合，比传统人工效率提高40倍以上，加快了剩余劳动力向第二、三产业转移，农民由此获得一定的非农收益。四是增加收入。以种植甘蔗为例，扶绥县实施高效节水灌溉和开展土地整合后，2012-2013年榨季全市甘蔗高效节水灌溉项目区新增甘蔗46万吨，涉及农户2.56万户，按甘蔗入厂价480元/吨计，直接新增产值2.208亿元。

4.促进农业、农村科学发展。一是促进农业可持续发展。通过土地整合，改善了灌溉排水条件、农业生产道路通行性，为采用新品种、农业新技术、使用新型农机装备提供必要的条件，有效解决农业可持续发展难题。二是促进生态环境改善。根据耕地分等成果和土地整理项目典型调查评价，开展土地整合可以提高1-2个耕地等级，提高土地生产力20%以上，有利于改善农村生态环境。三是促进农业基础设施建设。通过加大农田水利基础设施建设的资金投入，建设更加完善的灌排工程体系，为实现农业旱涝保收的目标创造了条件。四是促进社会主义新农村建设。实施土地整合，配套推进涉及村屯的村道、巷道等硬化，进一步亮化、美化了农村，促进了农村社会和谐稳定。

三、推行土地整合的困难与问题

崇左市推行土地整合过程中虽然取得了良好的成效，但存在不少困难和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）思想观念滞后。崇左市地处山区，耕地分散，人均耕地少，长期以来形成传统小农意识，部分农民仍然抱着“守地为安”的旧思想。部分农民对土地互换心存误解，怕互换整合后的土地不在“自己手里”，政策一变失去承包权，就会没有“依靠”、不“安全”，因而对土地整合有一些抵触。有些农民群众缺乏对实现农业现代化的长远认识，宁愿撂荒也不愿把祖宗地整合出去，从而制约土地整体开发。

（二）收益难以均衡。土地整合的目的就是要发展规模经营，而目前农村土地在二轮承包期间都分散在各户手中，一些地方采取就近发包的原则，农民承包地与居住地邻近，便于耕作。土地整合过程中，由于各农户的利益毕竟还存在差异，各农户谁都希望整合后，自己分到的地块是既肥沃又交通便捷，因此“钉子户”仍然存在。现实中往往是整合的规模越大，调剂解决的难度越大。

（三）整合成本攀升。由于土地整合涉及到地类的确定、机耕道和水利的规划及地表农作物的补偿，资金投入较大，相应的资金投入不足，造成了许多村在土地整合中普遍面临着资金缺乏的问题。同时由于农业收入比较低，农业开发面临自然和市场双重风险，面对土地整合上升的成本，一些原本参与土地流转的企业退缩了，使土地整合工作加大了难度。

（四）政策依据不全。土地整合是一项涉及面广、政策性强的工作，虽然中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但各地情况不一，在整合程序、手段、档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力；再则政府并没有适时出台一些扶持政策，实行一些专项奖励制度，相关部门也没有明确如何为规模经营户提供技术和帮助其融资等优惠条件；同时，由于管理机制不健全，操作不够规范，乡村两级引导和服务不到位，容易出现各种矛盾纠纷。

四、推行土地整合的对策

当前崇左市的土地整合正处在一个关键时期，要加快推进土地整合工作步伐，笔者认为，应做好以下几方面工作。

（一）坚持群众路线，动员群众，切实解决好思想观念问题。土地流转的主体是农民，农民愿意不愿意是土地流转成败的关键。要结合当前全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，积极宣传群众，动员群众，组织群众，依靠群众，一方面要打破传统的小农经济意识，牢固树立发展观念、创新观念、市场观念、效益观念。另一方面要正确引导，规范管理，强化服务，切实将农民的积极性保护好、引导好，使农户从“要我整合”变为“我要整合”。同时，加大各种相关法律法规的宣传力度，积极引导农民在依法、自愿、有偿的原则下进行土地整合。

（二）坚持科学规划，突出重点，切实解决好整体推进问题。科学规划是实施土地整合的基础，也是项目施工的依据。必须根据农业和农村经济发展需要，以及土地资源承载能力和发展可能，科学编制土地整合规划，科学确定工程措施和类型，做到经济上合理，技术上可行，区分轻重缓急，有计划、按步骤的分期分批组织实施。要重点安排在群众觉悟高、经济基础好、高效农业和高效节水灌溉条件好、土地整合和资金整合条件好、具有显著示范作用的片区进行，力争“建一片，成一片，发挥效益一片，辐射推广一大片”。尤其是要以综合示范片建设为基地，以县为单位通过资金整合、集中投入、整体推进战略，实现土地整合由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变。

（三）坚持因地制宜，选准时机，切实解决好农民利益问题。实施土地整合时，一般都是在现有的耕地上进行，丈量面积、重新划分土地以及修建道路、铺设管道等都需要投入一定的人力、物力且占用一定的时间。从崇左市扶绥县实践经验看，甘蔗的砍运期一般在每年的11月下旬至次年的4月上旬，这个时间农民普遍都忙于甘蔗的砍运及其它农活。因此，实施土地整合项目时，要考虑农时季节，适当选择项目实施的最佳时间，避免项目施工与农作物采收相冲突，延误项目施工进度，或增加青苗补偿，提高项目成本。同时，为保证土地流转工作正常进行，达到农民致富增收的目的，要坚持以市场为导向，以优化配置土地资源为目标，以取得经济效益为根本，根据土地具体情况，确定适合自身特点的流转方式。

（四）坚持政策引导，投入到位，切实解决好资金缺口问题。保障投入是实施土地整合的基本前提。要始终将政策扶持作为土地整合的重要抓手，因地制宜、因情施策，深入贯彻落实中央一号文件精神和各项涉农、强农惠农政策，在土地整合流转和资金、科技、人才等投入方面出台一系列针对性强、易操作的支持项目实施的配套政策措施，按照“以项目资金和受益企业为主，以财政投入和受益农户为辅”的思路，加强宣传和引导，努力消除农民的各种疑虑，充分调动他们的积极性，为项目顺利有效实施提供重要的保障。研究出台由企业、政府和农民三方按比例共同投入资金开展项目建设的政策文件，形成工业反哺农业的良好工作机制。同时，要加强项目资金管理，坚决杜绝挤占、挪用、截留、滞留和套取项目资金等问题发生，提高资金使用效益

（五）坚持强化领导，明确责任，切实解决好持续推进问题。实施土地整合涉及方方面面，是复杂的综合性工作。为此，各级党委政府要认真负起农业土地使用权流转管理的工作责任，成立专门的领导班子，加强相关法律知识的宣传，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施，形成规范、配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。一是规范工作程序。进一步做好规范土地承包管理、规范土地流转合同、规范土地整合程序、规范政府行为等“四个规范”，切实做到“引导而不强迫，扶持而不干预，参与而不包办”，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。二是树立土地整合典型，用先进典型事例为全市参与土地整合流转的企业和农户树立榜样，让排斥、疑惑的农户消除顾虑，积极投身土地流转之中，夯实土地流转的群众基础。三是积极探索建立健全长效管理机制。要积极推动土地整合管理改革，探索建立长效的运行机制，确保工程长期发挥效益。

参考文献：

[1]黄献山.崇左市土地整合流转总面积逾76万亩[N].左江日报，2013-06-04.

[2]贺 斐，等.合并的力量——广西崇左市“小块并大块”土地整治工作调研报告[J].中国土地，2012（7）：48.

Research on Promoting Land Integration

——A Case of Chongzuo City of Guangxi

Nong Jijian

（Party School of Fusui County Committee of C.P.C.， Fusui， GuangXi 532100）

Abstract： Chongzuo is a city with typical karst characteristics， more mountains but less lend. In order to solve the difficulties， Chongzuo vigorously promote land integration in recent years and to explore a shanglong pattern， cogerative asency mode， business contract model， wihch reduce the amount of labor and production costs， and promote mechanization， scale and specialization， increas productivity and profit and promote scientific development of agriculture and rural areas， but there are still some problems， lagged ideology， integration costs and other difficulties. To accelerate the integration of land， it has to effectively solve ideology， progress promotion， the interests of farmers， as well as funding gap and other problems.

Keywords： Guangxi Chongzuo City， land integration， agriculture