“大农委”引发的乘数效应

於常勇 袁应

2008年8月8日，在北部新区一栋大厦，“重庆市农业委员会”的牌匾被挂上柱头。

没有举行仪式，没有邀请任何媒体，重庆市农业委员会就这么低调地诞生了。

市农委挂牌，标志着原重庆市政府农村工作办公室、重庆市农业局、重庆市农机局和重庆市农业综合开发办公室四个部门整合工作全面完成，也意味着重庆悄然拉开大部制改革的序幕。

积弊缠身

2007年的一件事，让潼南县双坝村党支部书记朱席武至今难忘。

那天，他带着全村人的重托，到县里要改造蔬菜基地的拨款。

县农综办的干部很热情，但话很冰冷：“钱已划给多个乡镇了。”

朱席武慌了神：“那怎么办啊？”

“你去找扶贫办。”

朱席武一溜烟赶到县扶贫办：“我来领钱。”

工作人员泼来一瓢冷水：“钱早就划出去了，你去找蔬菜办。”

朱席武喘着气赶到县蔬菜办：“我来领钱。”

结果又遭到当头一棒：“我不知道这事啊，你去找农办。”

朱席武一身汗赶到县农办：“我来领钱。”

工作人员“啊”了一声：“钱早就发了，你去找农综办！”

朱席武哪里知道，这样的怪圈，正是农口部门多头管理结下的恶果。

当时，市农业局负责“执行关于农村经济发展的方针政策，研究农业农村经济发展战略”，市农办负责“研究全市农村经济发展战略，参与制订农村经济社会发展规划”，市农综办负责“研究拟定全市农业综合开发的政策、规划”……职能之交叉，让人望“字”兴叹。

“现实情况还要复杂，因为还要涉及市农机局、市扶贫办等部门。”市人大常委、市人大农业与农村委员会主任委员杨修战深明其中利害。杨修战在农业系统工作20多年，曾经担任市农办副主任。

一些人认为，涉农部门越多，表明对农业越重视，越有利于工作。“其实恰恰相反。各部门职责相近，所以遇到有利之事就争，遇到无利之事就推，难以形成合力。”杨修战说。

多头管理，让资源的分配成了“撒胡椒面”。“有的区县把各种涉农资金集中起来建设重要项目，本来效果很好，但有的主管部门却不满意，说钱要专款专用，不能用在别的工程上。”杨修战说。

职能整合

2008年1月，时任市政府副秘书长、办公厅党组成员的夏祖相调任市农业局局长、党组书记，三个月后，夏祖相的职务被调整为市农业局局长、市委农工委书记。

“我接到一项艰巨任务。”夏祖相回忆说。

这项任务，就是组织实施农口大部制改革。

2007年6月，重庆成为国家统筹城乡综合配套改革试验区。市委、市政府果断决策：启动农口大部门制改革。

2007年8月，市编办开始拟定改革方案。半年后，中央编办批复同意重庆的改革方案：市农业局、市政府农村工作办公室合并，组建重庆市农业委员会（简称市农委）；继续保留中共重庆市委农村工作委员会（简称市委农工委），为市委派出机构，主要负责全市农村工作系统党的建设、精神文明建设和党风廉政建设，统筹协调全市新农村建设工作，市委农工委、市农委实行合署办公；将市农业综合开发办公室由市农办管理调整为市农委管理，机构规格为副局级；将市农机事业管理局由市政府直属事业单位调整更名为市农机管理办公室，设在市农委，机构由正局级事业机构调整为副局级行政机构。

市农委组建后，夏祖相任市农委主任、市委农工委书记（2012年7月以后为市委农工委副书记，市委农工委书记由市委常委刘光磊兼任）。

“为了尽量减轻改革造成的不利影响，我们决定采用先合并后挂牌的办法：四个部门先合署办公，在工作中进行整合。”夏祖相说。

在市委、市政府的领导下，以夏祖相为班长的市农委决策层，果断烧了三把火。

第一把火，剥离部分职能。

“将市农业局承担的农村劳动力转移等相关职能划归市人力资源和社会保障局，市农办承担的农田基础设施建设、市农机局承担的机电提灌等相关职能划归市水利局。”夏祖相说。

一些人表示反对，但决策层的态度很坚决。夏祖相说：“改革的目的，就是要让市农委的职责更清晰。”

第二把火，精简机构、合并处室。

“将同类处室进行合并，如将市农业局经管处与市农办经管处合并，这样既减少了处室，也有利于项目的申报和实施。”夏祖相说。

这把火一烧，48个处室减少为27个。“政出多门、推诿扯皮之事自然大大减少。”夏祖相说。

第三把火：精简下放审批项目。

“取消不合理审批，合并同类审批，能下放给区县的审批坚决下放。”夏祖相说。

经过梳理，市农委取消6项、合并11项、下放6项行政审批权。

人员重组

处室合并一开始，原市农业局法规处处长成世坤的心就晃荡起来。“三个部门的法规处合为一个后，一下就多出两个处长。”成世坤说。

三个处长，谁来主持工作？“说实话，当时我的心里很焦虑。”成世坤说。

比成世坤更焦虑的是夏祖相：“如果说职能整合是踩瓦砾，那人员重组就是过刀山——处室合并后，有的处室出现了七八个处长。”

决策层经过反复研究后，决定推出两次重组。

第一次重组：人随事转。

“农村劳动力转移等职能剥离出去后，负责这部分职能的人员必须一道转移过去。”夏祖相说。

人随事转，入情入理，一些人即便不情愿，也沒理由反对。

第二次重组：竞争上岗。

“召开干部职工大会，让愿意竞选处长职务的全部登台演讲，接受大家的挑选。”夏祖相说。

“通过投票，成世坤当选为法规处处长，因为是公开竞争上岗，公平、公正，其他人无话可说。”法规处一位干部回忆说。

经过这次改革重组，市政府直属机构减少1个，直属局级事业机构减少1个，处级内设机构减少16个，人员编制减少63名，局级领导职数减少7名，处级领导职数减少32名。

职能整合和人员重组顺利完成后，2008年8月8日，市农委正式挂牌。

服务发力

“我养的羊长了疥螨。”2012年初，綦江区大湾村农民杨小勇急得双脚跳。

“快打‘12316三农热线。”邻居说。

杨小勇立马掏出手机，拨通电话。

“买了专家推荐的药，三天就见了效。”杨小勇说。

市农委挂牌后，立即推出三大举措。

第一大举措：强化服务。

“我们首先建立了行政审批服务大厅，进行一条龙服务。接着建立了三农呼叫中心，开通‘12316三农热线，每天十名专家坐席，提供生产技术、政策法规等咨询。”夏祖相说。

2013年3月22日，潼南县太安镇罐坝蔬菜基地，卡车成行。

司机赵强咬了口番茄：“真好吃，怎么种出来的？”

农民伸手一指：“你去看看。”

赵强钻进大棚，傻眼了：“一行行托架上铺满了托盘，空中垂挂着一排排喷灌系统。”

农技专家马建说：“别小看这些托架，高科技！”

赵强一指托盘：“里面是什么？”

“育种的生长基质，绝对无公害。”

赵强一伸舌头：“好高级。”

“短短五年，重庆从蔬菜进口大市变为出口大市，就靠这些基地。”马建说。

基地的诞生，得益于市农委推出的第二大举措：强化统筹。

“四部门一合并，以前‘撒胡椒面的资金就可以统筹使用了，我们精心培育了柑橘、蔬菜、畜牧等重点产业。”夏祖相说。

2013年3月26日，铜梁县高楼镇蔬菜种植基地。

检测员黄秀琴摘了一片莴笋叶，放入检测设备。

一分钟后，仪器显示“0”。“小于50%，说明农药残留在合理范围内，可采摘上市。”黄秀琴说。

黄秀琴为何这么小心？“市农委建立了58支农业综合执法队，抽查严得很，我们不敢半点马虎。”她说。

这正是市农委推出的第三大举措：加强监管。

“正因如此，农畜产品合格率，重庆才能位居全国前列。‘绿剑护农执法品牌，被农业部上升为全国农业执法品牌。”夏祖相说。

全面创新

2006年，武隆县仙女山镇村民王远均开起了农家乐。

“生意好得很。”老王想贷款再建一家，跑到银行一问，他失望而归，“没有合适抵押物，不贷。”

2011年初，在一次讲座中，老王听说了“农业融资担保”。“讲座一完，我就去找了市农业担保公司。”老王说。

在市农业担保公司担保下，老王从银行贷到40万元。

管理走上正轨后，市农委决策层开始琢磨：如何整合资源进行创新服务？

一琢磨，首先得解决农民发展缺钱这事。

于是市农委统筹资金，创办了市农业担保公司——现在已担保了60多亿元贷款。

“现在是猕猴桃上肥的黄金期，要抓紧哟。”2013年3月的一天，农技专家在万州区桐元村田间忙碌着。

“专家将讲课地点从室内搬到田间，好啊！”村民刘文灯感叹。

前几年，刘文灯还是特困户，在田间学校培训下，他种上了猕猴桃。“去年收入十万元。”刘文灯一脸灿烂。

担保公司成立后，市农委又瞄上农技推广。

农民贷到了钱，但是缺乏技术。于是，市农委大力推行事业单位改革：将市农业科学、果树等五个研究所合并组建为重庆市农业科学院；将市养猪科学研究院、市畜牧兽医科学研究所合并组建为重庆市畜牧科学研究院……“这一系列改革，为建立田间学校打下了基础。”夏祖相说。

“去年，我家种魔芋收入四万元。”城口县渭溪村村民邓才兴说。

以前，渭溪村没有主导产业。2010年，在县农委指导下，渭溪村成立了魔芋专业合作社。

“魔芋成熟后，合作社负责收购，行情不好，合作社也按保底价收购。行情好，我们还可以分红。”邓才兴说。

推出田间学校后，市农委又将目光瞄准农产品销售。

2008年11月，市农委向市委、市政府上报《关于促进农民专业合作社持续健康发展的意见》，得到批准。四年间，全市涌现出16000多个专业合作社，全市三分之一的农户受益。

近五年实践证明，经过“四办合一”改革的洗礼，市农委不仅有效地理顺了管理机制，而且发挥出机构改革的“乘数效应”——五年间，重庆粮食产量连年超过1100万吨，蔬菜、水果、畜牧、渔业等特色农业欣欣向荣，农民人均纯收入年均增长17.7%；与直辖初相比，全市农村经济总量和农业增加值分别增长近五倍和三倍，农民人均纯收入翻了近两番。

【建言】

专家点睛

大部门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式。实行大部门制改革，不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，有效克服行政体制中机构重叠、职能交叉，权责脱节、职责不清，推诿扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推进决策科学化、民主化、规范化，提高决策水平，有利于整合公务员队伍，优化人员结构。因此，稳步推进大部门制改革是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是实现政府管理科学化的重要途径。党的十七大提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，党的十七届五中全会进一步强调，要“坚定推进大部门制改革”，党的十八大报告更加明确要求，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，这体现了中央对深化行政体制改革、优化政府组织结构的决心。推进大部门制改革，要对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整，以利于权责统一、提高整体效能。同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。建立健全部门职责体系，是政府全面正确履行职能的基础。要科学划分、合理界定政府各部门职能，包括综合部门与专业部门、专业部门与专业部门的职责关系，明确各部门责任，确保权责一致。要进一步理顺部门关系，健全部门间协调配合机制。

——国家行政学院原党委书记、常务副院长 魏礼群

以往的机构改革走不出“怪圈”，一个重要原因就是没有过硬的约束机制。即使现在精简了，由于缺乏明确的法律依据，也没有以法律制度形式固定下来，事情一多，领导一点头，就要增加机构和人员，被改掉的东西可以轻易恢复。所以，针对精简的内容，应赶紧制定、完善法律法规，并向社会公布，这样才能保证职能转变、机构改革的想法落实到位。

——重庆市委党校公共管理教研部教授 陈建先

干部献策

建议加快推进大部制下的政府职能转变。针对目前政府职能存在越位、错位的现状，在推行大部制改革的同时，对一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构必须撤销或弱化。如有的综合管理部门的宏观管理职能和微观管理职能都很重，既管宏观，又管微观，且对微观管理兴趣浓厚，热衷于批钱批项目，针对这种情况，就要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构。对一些政企不分现象突出的部门，也要在大部制改革的过程中，一并实行政企分开。

——重庆市农委主任 夏祖相

机构改革要抓住精简政务这一关键。“简政”就是精简政务、精简机构、精简人员。精简政务是精简机构的前提，只有政务精简了，才有可能精简机构和人员。过去一些大部制改革总是围绕减人减机构转圈子，并没有对政府主管的事务进行精简。比如对一些工业主管部门只硬性规定了减机构、减人而不减事的任务，其结果是改革以后一些被撤销或合并了的机构又纷纷恢复，难以跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

——重庆市政府口岸管理办公室副主任 王济光

机构改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择从那些职能交叉突出，涉及公众、服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大。比如，目前城市管理就处在多头管理的怪圈之中，责任不清，一旦出现问题，各部门就相互推脱。所以应构架城市管理的大部制，明确职责职能，各区管理部门由市级部门统筹管理。

——沙坪坝区政协副主席 崔杰