我国水利水电工程移民安置主题变迁

罗用能

摘要：移民安置是水利水电工程建设中的关键问题。不同的时代，水利水电工程移民安置有不同的主题。新中国成立以来，我国的水利水电工程移民安置的主题经过了从经济安置到社会安置，再到生态安置的变迁过程。移民安置主题的变迁不是后者否定前者的关系，而是后者包容前者的关系。在这个变迁过程中，我国的水利水电工程移民安置的主题越来越全面、包容、深入。移民安置主题的这种变迁既取决于移民安置的任务，也是对时代发展主题的积极响应。

关键词：水利水电工程移民；经济安置；社会安置；生态安置

中图分类号：C912.82 文献标识码：A

一、问题的提出

移民安置是水利水电工程建设中的关键问题，关系到水利水电工程建设的成败，以及移民的安居乐业和社会的和谐稳定。以何种理念去进行移民安置，这既是由移民安置所要应对的安置任务决定的，也在很大程度上受到时代精神的形塑。因此，移民安置在不同的时代就会有不同的主题。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国社会经历了重大的社会发展变迁，时代的主题和精神在这种变迁中也更替而进，从“以经济建设为中心”到社会建设，再到生态文明建设。作为对这种时代变迁的响应，我国的水利水电工程移民安置的主题又发生了怎样的变迁呢？这种变迁有何特征呢？

这些问题引领笔者去反思新中国成立以来，我国水利水电工程移民安置的历史与现实、理论与实践。笔者发现，与我国改革开放以来的时代主题变迁相对应，我国水利水电工程移民安置的主题经历了从20世纪80年代中期以后的经济安置，到20世纪90年代中期以后的社会安置，再到2000年以后的生态安置的变迁过程。

学术界分别从经济安置、社会安置和生态安置角度进行的移民安置研究较多，但是从社会变迁、时代主题变迁的角度去探索移民安置主题变迁的研究则较为缺乏。下面，笔者就我国水利水电过程移民安置主题的变迁进行分析，并探讨这种变迁的特征。

二、次生贫困与水利水电工程移民安置的主题：经济安置

在20世纪80年代中期以前，我国的水利水电工程移民安置还无法可依。在计划体制时期，移民安置以国家行政命令的方式自上而下予以实施。在国家利益高于一切，个人利益绝对服从国家利益、集体利益的时代，普通民众不可能对国家提出任何“非分”的移民安置要求，服从国家大局被认为是一种美德。因此，那个时期的移民安置条件是很艰苦的，给予移民的安置补偿极为有限，没有科学的移民安置规划、移民的安置补偿标准很低、生产土地少、住房条件差、上学就医困难，等等[1]。因此，在当时的政治与社会环境下，移民安置就被认为是不成其为问题的。但是，在政治和学术上不成其为问题并不等于在现实中也不成其为问题。由于给予移民的安置待遇差，安置措施不系统，不完善，导致了当时的移民出现了大量的次生贫困。

20世纪80年代中期以后，中国改革开放的步伐加快，计划体制逐渐被打破，国家对水利水电工程移民问题也开始重视起来，尤其是对在计划体制时期造成的移民次生贫困问题尤为关注，开始着手解决水利水电工程移民历史遗留问题。1991 年我国第一部水利水电移民专门法规《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁布，水利水电移民走上法制化轨道。水利水电移民安置问题于是在国家制度层面和学术研究领域开始问题化。

据统计，截至1986 年，生产生活较困难的水利水电移民约占新中国成立以来水利水电移民总数的1/ 3 以上，处理得较好的还不到1/ 3，一般化的占1/ 3 左右[2]。所以在20世纪80年代中期后，我们对水利水电移民安置问题的最初关注点就是解决移民的贫困问题。因此，这时的水利水电移民安置的主题就是：如何对移民进行经济性安置，避免他们陷入次生贫困。这个主题和我国当时经济发展水平不高、物资匮乏的国情和“以经济建设为中心”的时代主题也是契合的。

具体而言，这个主题的形成也并不是一蹴而就的，其中又经过了一些演化过程，由最初的补偿性移民安置，发展到后来的开发性移民安置、投资性移民安置。

20世纪80年代中期以前，我国的水利水电工程移民安置主要是补偿性安置方式，就是对移民的损失进行评估，然后给予资金和物质上的补偿。当时，“移民贫困风险的规避和移民生计的重建仅仅建立在补偿基础上。移民安置与对移民的财产进行现金补偿是同一个意思，其基本出发点是： 如果移民的各种财产损失通过现金或者实物能得到补偿，那么，征用土地的主要障碍就被清除了”[3]。但是，实践证明，现金补偿并不能阻止移民的贫困化，如果没有稳定的生产性收入，移民拿到的补偿现金很快就会花完。因此单纯依靠补偿不足以维持移民的生活水平。另外，这种补偿性安置更多考虑的是对移民的物质性财产损失进行补偿，而对于无形资产、公共设施则没有被计算在补偿范围之内。

而且就补偿本身而言，也有两种不同的形式，即前期补偿和后期补偿。在计划体制时期，由于历史的原因，对移民的补偿是很微薄的。这种微薄一方面体现在补偿的数量有限；另一方面则是当时的补偿主要是一种前期补偿。所谓前期补偿，就是在移民搬迁前或搬迁时，一次性给予移民搬迁安置补偿。这种一次性补偿发放给移民后，工程方对移民的安置责任就基本解除，至于移民在搬迁后的生产生活问题则很少被关注。这种一次性的前期补偿方式，是造成移民出现大量次生贫困的重要原因。改革开放后，补偿方式开始发生改变。国家意识到一次性的前期补偿存在的问题，一方面提高了对移民的补偿标准，另一方面则在前期补偿的基础上增加了后期补偿。上世纪80年代，国家“试点出台了一些移民法规政策，采用了建设期补偿加运行后扶持的办法”[4]。所谓后期补偿，就是在移民移入安置地区后，仍然对移民采取的补偿措施。例如，自20世纪90年代以后， 以广东都平、四川槽渔滩、广西京南为代表的一些水利水电项目，改变了过去一次性前期补偿的做法，对移民进行多种形式的长期补偿[5]。

后期补偿措施是对单纯前期一次性补偿的补充和完善，但是后期补偿本身对于移民的贫困化来说也是治标不治本的措施，不能从根本上解决移民的生产生活问题。

于是进入20世纪90年代以后，一种新的移民安置思路开始出现，即开发性移民安置开始进入移民决策者的视野。开发性移民不是简单地给予移民经济补偿，而是给移民提供生产、发展的机会，以便移民有一个坚实的生活与发展基础。开发性移民所包含的基本目标是通过安置使受到工程严重影响的移民的生计能够变得更好。通过实施开发性移民，使移民的贫困风险能够得到减轻，遭受破坏的生计得到重建，生活水平得到提高。世界大坝委员会认为，“为了使移民安置真正成为发展机会，移民安置规划重心应围绕通过克服限制人们选择的各种约束，以增强人的能力和提供更多的社会机会来进行”[3]。目前，开发性移民已成为一些国家的基本移民政策。在这一时期，“国家出台了专门移民法规，明确水库移民采取前期补偿补助与后期生产扶持的办法，提倡开发性安置移民”[4]。

在移民实践上，这种开发性安置就是要给移民的生产生活提供平台和机会。例如贵州六盘水市在2010年的全市移民工作会议中就提出：“加快实施库区和移民安置区基础设施建设，大力发展符合当地实际的特色产业，在帮助移民实施增收项目上下功夫。” [6]该市加大了移民后期扶持力度，促进了移民经济发展，提升了移民生产生活水平。

除了开发性移民的思路，最近还有专家提出了跟市场经济体制相适应的“投资型”移民新思路。主要做法是对移民被淹没的物质资产以及生态环境进行评估，将对物质资产和生态环境的补偿作为股份，参与水利水电工程开发建设，让移民和工程方结成利益共同体，移民能够长期从水利水电工程中受益。让移民地区的地方政府和移民代表以股东身份参与工程建设的决策管理，以维护移民利益[7]。

无论是补偿性移民安置、开发性移民安置，还是投资型移民安置，从安置主题上来说都属于经济安置，致力于解决的只是移民的经济生活问题。

三、社会、文化关系紧张与水利水电工程移民安置的主题：社会安置

移民的经济安置解决了移民最紧迫的基本生存问题，也是移民安置中的重中之重。但是，这并不意味着仅仅依靠移民的经济安置就能够彻底解决移民安置问题。人是文化和社会的动物，一方的社会与文化孕育了一方的人，这一方的社会与文化渗透到这一方人的灵魂中，很难割裂。以马斯洛的需求层次理论而言，以经济安置解决了移民的生存需求后，移民还有社会交往、得到尊重和自我实现等高层次的需求，这些高层次的社会与文化需求仅靠经济安置是无法满足的。

而且，以中国水利水电工程移民的实际情况看，水利水电工程移民大多处于较为封闭、落后的偏远山区，这些地区的民众受外部社会与文化冲击相对较小，恋土恋乡情结浓厚，对外部社会与文化的适应能力差。试想将这样的移民群体迁出故土后，仅仅靠经济安置如何能够安抚他们故土难离、乡情难舍的心？

事实上，我国的移民实践中就大量存在因不适应移入地的社会与文化而导致移民回迁，移民与移入地居民关系紧张，甚至发生社会冲突事件。据有关学者于2004年所作的河南省境内的小浪底“水利水电移民心理研究”的社会调查表明：有39.15%的移民表示“肯定愿意”搬回原住地，有25.97%的移民表示“可能会”搬回原住地，只有32.56%的移民表示“肯定不愿意”搬回原住地；认为当地居民歧视、欺负移民的行为“比较多”的占7.11%，“有一些”的占47.72%，“很少”和“完全没有”的占38.01%，与当地居民发生过冲突的占30.93%，48.22%的移民有困难时不找当地居民帮忙；有58.14%的移民因搬迁而产生了多种心理疾病；移民对原住地“非常留恋”的有46.12%，“比较留恋”的有37.60%。移民中存在“现在的土地没有故乡的土地好种”和“每亩土地的投入比原来高”等认识，相当一部分移民在生产方面不愿意做长远打算[8]。搬迁过程中造成的营养不良，加上社会压力和心理创伤会使移民疾病与死亡的风险增大；移民搬进安置地后，如果他们使用当地公共资源的权利没有受到保护，他们就可能“侵犯受保护的公共财产或增加安置区公共资源的压力”，从而造成社会冲突或社会关系紧张[9]。

正因为如此，在20世纪90年代中期以后，学术界和政府都开始对移民的社会与文化融入问题关注起来。由此，中国水利水电移民安置的主题就由此前的经济安置拓展为不但注重经济安置，也要关注社会与文化安置。移民“后续管理是移民后期稳定的关键。移民搬迁安置后，要适应和融入当地的社会生活需要一个相当长的过程，同时他们面临着生产和生活中的许多问题，为解决这些问题，移民的后续管理就显得尤为重要”[10]。只有加强移民的后续管理， 才能使移民“搬得出，稳得住，能致富”。 2006 年，国务院先后印发《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，加大了移民后期扶持力度，完善了移民后期扶持的程序与方式[11]。

那么，移民社会安置主题的具体内容是什么呢？自然是移民的社会与文化融入问题，即如何让移民融入当地社会。具体可从三方面入手。

一是以政治平等和文化融入等方式促进移民融入安置地。没有政治上的平等就谈不上移民的社会融合，国家除了给予移民经济补偿和政策扶持外，在政治上还应给予外迁移民平等的政治待遇。例如，江津市在三峡移民中开展了“政治鼓励工程”，帮助移民参与政治生活，让移民与当地居民在政治上平等。合川开展三峡移民党员培训，以带动移民参与基层政治生活。文化也是影响移民社会融合的重要因素。判断移民是否融入当地社会有四个标志：移民是否与当地人通婚；“红白喜事”是否相互参加；在发展上是否相互支持；有困难是否相互关心。为移民提供平等的发展与交流空间是促进移民社会融入的重要前提[12]。

二是提高移民对移入地的社会参与，促进移民社会融入。移民对移入地区公共生活的参与对于移民的社会融入也有重要作用。如移民对集体资源与利益的共享、对村庄公共事务的参与、干群关系是否融洽等方面都可以衡量移民是否获得了与一般村民同等的待遇[13]。

三是明确移民自身的能力素质和心理态度对于社会与文化融入有重要影响。能否顺利实现对移入地的文化认同，在很大程度上还取决于移民自身的能力素质。移民如果自身能力素质好，就能够很好地自我调适，主动适应新环境，还能够在新环境中找到自我发展的机会，并获得满足感和安全感，这样移民就易于接纳新文化，反之，移民就会退缩到原有文化的保护域内，排斥新文化[14]。同样的道理，移民的心理态度也对移民的社会与文化融入有重要影响。移民如果具有积极良好的心理态度，是有助于他们融入移入地的[8]。

四、环境破坏、生态文明建设与水利水电工程移民安置的主题：生态安置

2000年以后，尤其是2005年以后，生态移民的观念进入决策者和学术界的视野，改变了水利水电工程移民安置的原有问题域，使得水利水电工程移民安置的主题在经济安置、社会安置之外又加上了生态安置。“生态移民”是指“因为生态环境恶化（从原因的角度考虑）或为了保护和恢复生态环境（从目的的角度考虑）所发生的人口迁移” [15]。

生态安置主题的形成一方面是由于水利水电工程移民本身对生态环境的破坏，另一方面是生态文明建设理念兴起的结果。

其一，水利水电工程移民对生态环境的破坏。水库淹没了村庄、农田、山林，对环境的影响是不可避免的[16]。水库移民在搬迁安置过程中必然产生一些对生态环境不利的影响。安置区内的房屋及各项基础设施建设涉及大量的土（石） 方工程，使原地貌定遭受不同程度的影响，如原地表植被破坏，水土流失。水土流失破坏了安置区的生态环境，反过来又降低了移民安置区的环境容量[17]。长期以来，在水利水电工程中，“库区发展与水源地保护一直是困扰水利水电工程的一个‘两难困境，一方面，库区要发展势必对水源地环境造成影响，另一方面，抑制库区的发展势必是对库区移民生存权和发展权的剥夺”[18]。

其二，生态文明建设理念的兴起。2005年，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出了“生态文明”的理念。 党的十七大把建设生态文明作为全面建设小康社会的目标之一。党的十七届四中全会把生态文明建设作为中国特色社会主义事业的有机组成部分。党的十七届五中全会把提高生态文明的水平作为“十二五”时期的战略任务。2012年11月，党的十八大报告提出，建设生态文明是关系人民福祉和民族未来的长远大计。要把生态文明建设摆在突出地位，融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。响应生态文明建设的理念，水利水电工程移民安置的主题被拓宽，生态移民安置理念呼之欲出。

其三，水利水电工程移民生态安置主题在国家政策层面的体现。进入21 世纪以来，国务院出台了《建设项目环境保护管理条例》，国家环境保护总局出台了《建设项目环境影响评价分类管理名录》。2006 年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》指出：“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民达到或超过原有水平。”2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“在保护生态基础上有序开发水电”。 水利部副部长矫勇在中国水利工程协会第二届理事会第二次会议上的讲话中提出：“水利工程建设领域要充分认识到生态文明建设对水利行业提出的新课题、新要求和新挑战，自觉地承担起维护生态文明、建设生态文明的责任，使各个水利工程都建成资源节约、环境友好型工程 。”[19]

水利水电工程移民生态安置主题的内容就是考虑如何在进行移民安置的同时，保护好生态环境，使移民与生态环境和谐相处。要解决好以下三个问题。

第一是移民安置区的水土保护问题。安置移民时，要制定移民水土保持的法规、政策、管理办法，使移民水土保持法制化、正规化；制定移民水土保持技术标准和防治体系；建立稳定的移民水土保持投资机制；维护安置区生态、生活和社会环境的和谐；等等[17]。我国水库移民以后靠安置为主，外迁为辅的政策增加了环境监理的任务。对于后靠安置的水土保护，“应禁止在25°以上坡地、水土流失敏感区、水源涵养地、生物多样性保护廊道等生态敏感区垦殖”；库区15°～25°的坡地，应“提倡建等高梯田，地面内倾，背沟排水”[20]。

第二是解决移民安置的环境容量问题。在移民安置中，要通过环境容量分析来把握资源的承载容量，从而合理地安排移民规模，有利于资源与环境的良性循环和库区经济社会的可持续发展。如果不考虑环境的承载能力，盲目安排移民，可能会造成资源的过度开发与利用，导致环境破坏。要通过对安置区的环境情况的调查来制定环境保护方案，并将环保规划作为移民安置规划的重要内容[21]。

第三是要建立移民安置环保管理体系。在组织机构上，在省、市、县成立移民安置与环境管理办公室，应在各村设立移民环保员，将移民和环境管理工作合一。在技术与人员上，聘请环境监理，检查、监督环保措施的落实，聘请国际移民环境专家对环保工作进行检查、指导。在知识与意识上，普及管理人员和民众的环保知识，增强他们的环保意识。在环保设施上，加强移民安置区的环境保护基础设施建设，例如改水改厕、建垃圾池，合理利用土地资源，防止土地资源污染和土壤板结[22]。

在实践层面，生态安置的主题也得到了体现。我国的一些水利水电工程在生态移民安置实践中做了很多工作。近年来，云南省将所有水电建设项目全部纳入了环境管理，所有水电项目都要按要求编制环境影响报告，要求环保措施具有可针对性、可操作性，“三江”流域的水电开发项目必须通过环境影响评价，否则不准开工[23]。三峡库区的生态移民安置工作做得卓有成效。在三峡库区的移民安置中，通过环境容量分析来指导移民安置的整个规划。土地资源数量、质量、社会发展对生态环境的要求等因素是环境容量评价的主要因素。三峡移民安置规划强调经济、社会与环境的协调与可持续发展[21]。为了解决三峡库区的长远发展问题，《移民条例》规定把移民安置与水土保持和环境保护相结合，以促进库区经济发展与生态环境改善。库区采取退耕还林、扩大外迁，设立专门的环境治理资金，并且关闭了高能耗高污染的企业近百家等措施，加大了生态安置的力度[24]。

五、结 语

综上所述，新中国成立以来，我国的水利水电工程移民安置主题经历了从经济安置到社会安置，再到生态安置的过程。移民安置的主题变迁一方面是对不同时期移民安置所要应对的主要任务的回应，另一方面也是对时代精神的响应。在某种程度上，这种变迁正反应了我国改革开放以来，时代主题由“以经济建设为中心”到社会建设，再到生态文明建设的变迁历程。

需要注意的是，在这种主题变迁中，后面的主题都包含了前面的主题。我们现在虽然强调生态安置，但是并不否认经济安置和社会安置的重要性，而是既要重视经济安置和社会安置，也要重视生态安置。只有这样，我们水利水电工程移民安置的主题才是全面、包容、深入的，才能在真正意义上解决好我国水利水电工程移民安置中的经济生产、社会和文化融入以及生态环境保护问题。

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（责任编辑 王婷婷）