PPP项目缔约风险控制框架研究

杜亚灵　闫鹏

摘要：中国管理情境下的PPP项目通常以履约中再谈判的高发率与低效率为特征，其根源在于投资人关系专用性投资所引发的高度的缔约风险，信任在解决该问题上起着弥补与均衡正式契约的重要作用。以信任对事前信息不对称的治理为切入点，指出信任对PPP项目缔约风险的控制作用，体现在抵制事后机会主义和降低缔约成本上；分析了PPP项目中信任的动态演化过程，提出了依据PPP项目缔约过程中信任的动态演化规律来制定缔约风险控制策略的思路，包括以提高初始信任为导向的投资人选择和基于持续性信任动态演化的合同谈判。

关键词：PPP项目；缔约风险；信任；控制权；关系专用性投资

中图分类号：F284 文献标识码：A

一、引 言

中国管理情境下的公私合作伙伴关系（public-private partnership，PPP）特指为了解决政府短期内资金短缺的困难，而由国有企业或私营企业直接扮演项目投资人角色的公共产品供给方式，如在我国基础设施建设中得到大力推行和广泛应用的BT、BOT模式。PPP项目中投资人的投资只有在这种特定的交易关系中才体现价值，在契约经济学中被称之为“关系专用性投资”[1]，它改变了交易双方合作博弈的支付结构，使得项目交易由市场竞价的“事前多数”转变为相互依赖的“事后少数”，且随着关系专用性投资的增加，交易双方被锁定（又称套牢）在这种特定交易关系中的程度也逐渐增大。在这种具有显著的“双边锁定”特征的交易关系中，项目的成败在一定程度上取决于投资人的投资决策，因此，PPP项目倡导非对抗的工作方式，并以政府和投资人的“双赢”为目标[2]。

然而，我国工程实践中PPP项目的交易双方通常背离了“双赢”的目标，表现出分明的壁垒和强烈的对抗，政府部门想要更多地控制项目却不愿意提供足够的保障[3]，投资人因而在进行投资决策时充满了对政府部门的防备，双方之间经常陷入为了解决大量分歧而展开的无休止的再谈判中，最终导致项目的高风险乃至失败。究其原因，中国管理情境下PPP项目交易双方履约过程中再谈判的高发率与低效率植根于投资人关系专用性投资所引发的高度的缔约风险[4]，即政府部门在向投资人让渡控制权时，通常将PPP方式等同于传统的总承包模式。由于签订这种在“双边锁定”的交易关系中并不恰当的契约而使投资人产生被对方“敲竹杠”（又称要挟）的顾忌，导致投资人关系专用性投资不足，进而可能对项目成功造成的不利影响。

PPP项目缔约风险控制的研究经历了由契约范式向关系范式拓展的过程，现有研究成果以通过正式契约的设计与执行来控制缔约风险为主，关注经济手段对机会主义的克服，而交易双方关系的优化在辅助正式契约控制缔约风险中的作用，已得到一些研究的认可，但如何实现关系契约对正式契约的补充与均衡却较少有文献涉及。有鉴于此，本文选取关系契约中的信任为研究视角，试图实现信任对PPP项目契约签订的补充与均衡作用，通过提升与维持缔约过程中交易双方的信任来使政府部门向投资人让渡足够的控制权，降低正式契约的刚性，并向履约过程中注入更多的柔性，从而降低PPP项目的缔约风险。

二、信任对PPP项目缔约风险的控制作用

契约经济学强调通过正式契约的优化来应对交易风险（包括缔约风险），因此，不完全契约理论指出，应由提供重要投资的一方拥有剩余控制权①，以此激励交易中的关系专用性投资[5]。然而，正式契约天然是不完全的，并且由于人的有限理性，契约期越长②，交易过程中的不确定性越大，正式契约实现的可能性就越小[6]，加之寻求法律上的补偿是很昂贵的，因此，交易双方更倾向于采用那种非正式的关系契约来弥补正式契约来应对交易风险的不足[7]。

随着工程实践中相悖于正式契约治理水平与项目绩效正相关关系的现象逐渐增多，越来越多的学者也意识到应通过正式契约与关系契约的互补和均衡来促使项目成功[8-9]，虽然非正式契约不能脱离正式契约而起作用，但却能够催化和放大正式契约，减少交易风险的功效[10]，而信任正是非正式契约的核心[11-12]，它常被作为一种风险管理的手段，成为与价格、权威并列的一种重要的资源分配模式[13]。

多数研究一致认为，信任能够降低交易费用，限制机会主义，当与一个信任程度较高的交易对象签订正式契约时，其事后机会主义导致的损失通常会较小，因此无需刻意追求完备的合同条款而导致缔约成本的增加。然而，当与一个信任程度较低的交易对象签订正式契约时，其事后机会主义导致的损失通常会较高，需要签订尽量完备的合同条款，以增加的缔约成本来抵减事后机会主义可能导致的损失。因此，基于交易双方之间的信任可以签订更为合理的正式契约（以控制权分配为核心），从而在抵制事后机会主义的损失与缔约成本之间达到均衡。由此可见，信任能够降低缔约风险。见图1。

三、PPP项目中的信任及其动态演化过程

（一）组织间信任的研究现状分析

信任问题高度依赖于特定的关系背景[14]，因此，对于组织间信任的研究均是在某一特定的组织情境中进行的，关注度较高的如战略联盟中的信任[15]，供应链成员企业间的信任[16]，等等，而对于工程项目（特别是在Partnering模式下）中组织间的信任，虽然有不少文献均明确指出它是项目成功的关键因素[17-18]，但对其进行深入研究的文献却相对较少，且主要集中于以下四个方面：

一是信任的维度划分及测度。如基于制度的信任、基于认知的信任和基于情感的信任三个维度的工程项目信任框架[19]，及在此基础上提出的工程项目信任水平的测度量表[20]。

二是特定关系背景下信任的前因或影响因素。大致可归为交易双方固有特征（如声誉、能力），双方交互行为（如知识共享、沟通、响应性），双方的心理契约（如承诺对称性），客观情境（如合同安排）四类[21-22]，见表1。

三是特定关系背景下信任对作用结果及其机制的研究。如理论分析或实证检验信任对关系行为、合作水平、组织绩效、项目成功等的积极影响[23-24]。

四是组织间信任的发展模型。多从关系或企业生命周期的视角将信任的发展过程划分为若干阶段[25-27]。

显然，现有研究成果中将信任作为一种静态现象的文献居多，研究过程中充分或明显地体现组织间信任动态特征的文献不足，对于组织间信任动态特征的描述主要涉及以下四个方面：一是信任总体水平会随着时间的发展增强或衰减（甚至信任破裂）[28]；二是信任各维度在信任总体水平中所占比例③的变化[29]；三是不同阶段的信任驱动因素及其作用结果的差异性[30]；四是信任的传递与循环[31]。然而，多数研究集中于对组织间信任动态特征某一方面的分析，而将上述四个方面纳入同一研究框架之中用以解决实践中具体问题的研究却不多。特别是信任问题高度依赖于特定关系背景，在不同的关系背景下会表现出明显的差异[14]。因此，本文认为有必要专门针对PPP项目构建信任动态特征的整体框架，从而打开PPP项目中交易双方关系的“黑箱”。

（二）PPP项目中信任动态演化过程的分析

从经济学的视角来看，信任是一种预期，即施信方承担不确定性带来的利益损失时，受信方不会由此而采取机会主义行为[13，28]。它是由行为或选择导致的潜在的心理状态[32]，同时又影响着后续的行为或选择，因此，信任并非一种静态的现象，而是一个动态演化的过程。根据PPP项目信任动态性的差异，可将其划分为两个阶段。见图2。

在交易准备阶段，交易双方根据对彼此固有特征的判断而形成静态的初始信任，它对交易双方信任的后续发展至关重要；在交易过程中，交易双方根据彼此之间的交互行为以及这些行为发生所处的客观情境，不断更新对对方的预期，从而形成动态演化的持续性信任，并且，项目不同阶段工作内容的差异必然带来信任驱动因素及其作用结果的相应差异。相应地，每个阶段提升与维持信任的途径也存在差别：其一，保证较高的初始信任，以求为动态演化的持续性信任设定一个较高的起点；其二，准确识别交易过程中项目各阶段信任的驱动因素，通过有效调解与控制这些因素将交易双方的信任总体水平及各维度所占比例维持在一个合理的区间，从而积极规避工程项目中普遍存在的交易双方信任不足或信任过度的风险。

四、PPP项目缔约风险控制策略的制定过程

（一）PPP项目缔约风险控制切入点的确定

契约理论认为，信息不对称是交易契约设计的最基本原因[33]，而信任之所以能够降低缔约风险，是因为它能够治理交易双方事前的信息不对称，即信息经济学中所谓的“逆向选择”问题。信息经济学对于逆向选择问题的解决方案包括“信号传递”模型和“信息甄别”模型，前者是指处于信息优势的代理人向处于信息劣势的委托人传递某种信号使之识别自己的类型，其对应于工程实践中的招投标资格预审；而后者是指处于信息劣势的委托人提供多种契约，供处于信息优势的代理人做出最适合自己的契约选择，其对应于工程实践中业主与中标人的合同谈判与签订，只不过工程领域并不是通过从多种契约中做出选择，而是以业主招标文件中的合同条件为蓝本，通过交易双方在谈判中的不断妥协逐渐逼近最适合中标人的契约选择。

有鉴于此，本文以信任对事前信息不对称（即逆向选择问题）的治理为切入点，通过缔约过程中交易双方信任的提升与维持来降低PPP项目中政府部门的缔约风险。包括两个方面：一是在招投标的资格预审中，政府部门以评判投标人是否“值得信任”为目的来设定更为合理的“信号”（资格预审的评审指标）和评价标准（资格预审的评审标准），从而使更值得信任的投资人进入本次交易，提高政府部门对投资人的初始信任；二是在合同谈判和签订过程中，政府部门在关键节点上根据自己对投资人实时信任状况的了解做出适当的决策，同时，作用于信任的驱动因素可以提升和维持交易双方之间的信任，从而实现合同谈判中交易双方“信任—合理的行为或选择—信任”的良性循环。在此基础上，为我国PPP项目提出政府部门基于信任提升与维持的缔约风险控制策略建议。

（二）PPP项目缔约风险控制依据的分析

通过文献分析可知，信任动态特征整体框架的两大构件即信任和信任的驱动因素，而根据其性质的不同又可将信任划分为静态的初始信任和动态演化的持续性信任，二者的驱动因素也存在差异，见图3。

1.PPP项目缔约过程中信任的维度划分及测度。对于工程项目信任维度划分及测度的研究相对成熟，可根据中国管理情境下PPP项目交易双方关系背景的独特性，对Sai On Cheung等[20]提出的信任测度量表进行适当调整，以得到适用的PPP项目缔约过程中信任的测度量表。

2.资格预审过程中初始信任驱动因素的识别。鉴于关于工程项目招投标或资格预审的文献较多且实践操作相对成熟，本文运用文献综述与资料分析的方法得出PPP项目资格预审评审指标的初始集（如财务状况、声誉、失败经历、完成类似项目的经验、承包商类型及从业时间等），然后通过组织具有丰富的PPP项目实践经验的专家进行研讨，补充PPP项目所特有的资格预审评审指标（如融资能力、经营能力等），并最终确定PPP项目初始信任的驱动因素。

3.合同谈判过程中持续性信任驱动因素的识别。经专家研讨，选取PPP项目合同谈判过程中交易双方关注的焦点问题（如履约保函所占合同总价款的比例、特许定价及其调整、特许经营期限等），然后运用演化博弈理论分析在各个焦点问题上交易双方的策略与得失，获得交易双方博弈过程中的交互行为以及这些行为发生所处的客观情境，从中提炼出影响交易双方选择过程的因素（如沟通、承诺、知识共享、快速响应等），即PPP项目合同谈判过程中持续性信任驱动因素。

基于上述信任动态特征的整体框架，提出研究假设Ha、Hb和Hc，并运用结构方程模型（SEM）方法的产生模型策略对其进行验证，从而得出PPP项目缔约过程中信任动态演化的规律，PPP项目缔约风险控制策略将据此制定。

（三）PPP项目缔约风险控制策略的制定思路

在中国管理情境下，降低PPP项目缔约风险最有效的途径是提高与维持政府部门对投资人的信任，以促使政府部门愿意让渡足够的控制权给投资人。因此，本文利用所揭示的PPP项目缔约过程中信任动态演化规律来指导PPP项目缔约风险控制的工程实践。根据所揭示的PPP项目缔约过程中信任动态演化的规律，我们可以科学地确定交易双方之间信任提升与维持的重要着力点，进而为PPP项目中的政府部门提出行之有效的策略建议，通过交易双方之间信任的提升与维持实现PPP项目缔约风险的控制。见图4。

1.以提高初始信任为导向的投资人选择。根据SEM分析所得出的初始信任的驱动因素，优化PPP项目资格预审的评审指标；根据SEM分析所得出的初始信任驱动因素对信任以及持续性信任驱动因素的影响程度，优化PPP项目资格预审的评审标准；综合上述成果，制定PPP项目资格预审的优化方案，进而编制PPP项目资格预审文件范本，帮助政府部门为PPP项目选择更值得信任的投资人。

2.基于持续性信任动态演化的合同谈判与签订。在持续性信任驱动因素的识别部分运用演化博弈理论，分析了合同谈判过程中交易双方在焦点问题上的选择过程，本部分将通过PPP项目专家研讨的方式得出政府部门在不同信任状况下合理决策的指导意见；根据SEM分析所得出的持续性信任驱动因素及其对信任各维度的影响程度，制定合同谈判过程中政府部门提升与维持交易双方信任的行动方案；综合上述两部分成果，制定PPP项目合同谈判过程中政府部门的策略，该成果在工程实践中的应用，可以帮助政府部门根据自己对投资人的信任程度进行合理决策，同时通过采取适当的行动方案提升与维持交易双方的信任，最终实现“信任—合理的行为或选择—信任”的良性循环。

五、结 论

PPP项目的成功依赖于交易双方的精诚合作，而我国实践中的PPP项目却往往陷于为了解决交易双方的分歧而展开的无休止的再谈判中，从而造成资源的浪费和管理绩效的低下。鉴于信任通过治理交易双方的事前信息不对称（即“逆向选择”）来降低缔约风险，本文从信息经济学的视角来重新审视PPP项目缔约过程中信任的动态演化过程，认为应识别项目不同阶段的信任驱动因素，在此基础上揭示信任动态演化的规律，依据这一客观规律帮助政府部门制定相关的策略。本文为通过提升与维持PPP项目交易双方的信任来实现缔约风险的控制提供了研究方案，该方案的实现能够帮助政府部门通过向缔约过程中嵌入信任来降低正式契约的刚性，使得政府部门基于信任让渡给投资人足够的控制权，从而实现缔约过程中交易双方的信任履约过程中交易双方的信任，也为投资人营造良好的投资氛围，最终实现交易双方的“双赢”和PPP项目的成功。

注释：

① Hart和Moore认为，由于交易费用或信息非对称的存在，交易双方不可能缔结一份完全的状态依存的契约，因此，契约性控制权可分为特定控制权和剩余控制权，前者是指那种能在事前通过契约加以明确规定的决策权，后者是指那种事前没有在契约中明确规定的决策权。

② PPP项目通常投资规模大，建设周期长，并且政府部门与投资人双方交易过程不仅包括建设期，还包括5至30年不等的回购期或经营期，因此，PPP项目的契约通常具有长期性。

③ 多数研究认为，信任是一个多维度的概念，信任总体水平则是信任的多个维度以某一比例的综合。

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（责任编辑 王婷婷）