欧美合作金融组织投资股社员的立法经验及启示

摘要：国际合作社联盟于1995年发布的《关于合作社特征的声明》对合作社原则作出了经典意义上的界定。社员组建或者加入合作社以获得合作社提供的服务为其利益诉求，与公司股东谋求资本收益最大化形成鲜明的对比。但是，中国农村信用社和农村资金互助社等合作金融组织已经出现引入“股东”的作法，欧洲和北美地区也出现了投资股社员的实践。中国合作金融制度应当确定投资股社员的法律地位，采取资格股社员和投资股社员并存的模式，但应当对投资股社员享有的权利进行一定范围和程度上的限制，以确保资格股社员享有合作金融组织的剩余权利。

关键词：资格股；投资股；合作金融组织

中图分类号：DF413.8文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.06.02

一、问题的提出合作社与公司是两种不同组织性质的企业形态。社员组建或者加入合作社的目的在于获得合作社提供的便利服务，而公司股东的利益诉求则是最大化的资本收益。社员和股东这两种看似不相融的制度设计却可以共同存在于合作金融组织中：经典意义上的社员成为资格股社员，而股东则转为投资股社员。这种社员结构与国际合作社联盟（ICA）倡导的合作社原则存在很大的偏离，但却存在于欧洲和北美洲许多国家的合作金融实践中，并被合作金融立法所确认。中国合作金融发展中也有资格股和投资股共存的实践[1]。作为传统意义上的合作金融组织，农村信用社引入投资股已经在《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）和《农村合作银行管理暂行规定》（银监发[2003]10号）中得到了确定。至于新型合作金融组织，中国银监会于2007年3月发布的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号）虽然没有对投资股作出明确规定，但在实践中已经设立了社员资格股、社员投资股、股东投资股和国家公共投资股的股金种类[2]。但遗憾的是，现行立法缺乏精细化的规范，导致不少形式上的合作金融组织已经异化为资本支配劳动的商业金融机构。值得注意的是，欧洲、美国和加拿大等国家和地区的合作金融组织已经成功地引入了投资股，并具有比较完备的法律制度。与国外不同的是，我国合作金融组织是在初创阶段就引入了投资股制度，而欧美等国家则是在进入成熟阶段后才采用投资股制度，这对中国合作金融法制提出了挑战。因此，如何借鉴欧洲和北美洲合作金融立法对投资股社员的制度安排，已成为完善中国合作金融立法的重要参照。

二、欧美国家的立法例及立法基础世界各国立法对投资股社员的认识并不完全一致，部分国家仍然坚持国际合作社联盟于1995年颁布的《关于合作社特征的声明》中经典合作社原则的作法，拒绝引入投资股，而是通过允许非社员存款、强化其他金融机构提供信贷资金的义务等方式扩大融资机制。另外一些国家的立法则采用了投资股的作法，这些立法例主要集中在合作社发源地的欧洲，以及合作金融发达的美国和加拿大等国家。

（一）欧洲《合作社指令》（第1435/2003号）

欧洲是合作金融的起源地，至今已有近150年的历史。在法律渊源方面，除了欧洲各国制定的适用于本土领域内的国内合作社法，欧盟还于2003年7月22日发布了《合作社指令》（第1435/2003号），就设立跨国性合作社（当然包括金融合作社）的规则进行了详细规定。《合作社指令》第14条、第39条、第42条、第59条、第61条等详细规定了非利用社员（投资股社员）资格取得、投资股社员担任监督部门成员的限制、投资股社员担任管理部门成员的限制、投资股社员的投票权限制、出席社员大会最低人数的要求等内容。

欧洲《合作社指令》第14条对投资股社员进行了法律界定。投资股是指投资股持有人不利用、不享受合作社提供的服务，投资股持有人又称为投资股社员或者非利用社员。实际上，欧洲《合作社指令》把社员区分为利用社员（user members）和投资股社员（investor or non-user members），合作社股金区分为社员资格股和社员投资股，但对投资股社员的权利进行了某些方面的限制。

从制度演进来看，欧洲《合作社指令》对投资股的规定并不是一种制度创新，而是在事实上对某些欧盟成员国家立法的确认。希腊《普通合作社法》、意大利《民法典》和法国第47-1775号立法都对投资股进行了明确的规定。芬兰《合作社法》第12章专门对投资股作出了具体的规定。当然，在欧洲《合作社指令》的影响下，奥地利、德国和荷兰等国家也积极地在国内合作社法律框架下采用投资股制度以改善合作社的资本基础。但瑞典合作社立法明确拒绝采纳投资股享有投票权的制度设计，认为合作社的基础是资格股社员，而不是投资股社员。尽管非利用社员的吸纳可以增加合作社资本，但是瑞典的立法明确规定，非利用社员股不得享有投票权[3]。欧洲各国的合作社立法例为欧洲《合作社指令》提供了立法资料。但这不是欧盟成员国立法的简单汇总，毕竟欧盟成员国的合作社立法存在着一定的差异，因此，依据欧洲《合作社指令》建立合作社的前提是该合作社注册地国家允许投资股的存在，另外，在各自成员国组建的合作社也是依据所在地国家的法律而成立。

（二）美国合作社立法

西南政法大学学报孟飞：欧美合作金融组织投资股社员的立法经验及启示与欧陆国家合作社立法技术不同的是，美国联邦和州的合作社立法并不包括信用合作社，而是针对专业合作社而制定的法律，形成了专业合作社和信用合作社立法双轨制的特殊架构。美国合作社立法已对投资股作出了明确的规定。怀俄明州最早于2001年制定的《加工合作社法》对投资股社员的资格和投票权等进行了规制，相似的法律规则也出现在明尼苏达州《合作社法》、得克萨斯州《加工合作社法》、爱荷华州《合作社法》和威斯康星州《合作社法》以及其他州的合作社立法中。美国统一州法全国委员会（The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws）在有关州立法的基础上于2008年制定了《统一有限合作社法》，尽管该部法案不具有法律效力，但为各州的合作社立法提供了示范性法律文本。《统一有限合作社法》对投资股作了更为详细的规定，而美国《联邦信用合作社法》和各州的信用合作社立法都没有对投资股等新型融资机制作出规定，这与美国的合作社立法形成了鲜明的对比，但是，美国信用合作社立法规定的空白并不意味着投资股等新型融资机制被立法部门所忽视。

美国信用合作社立法对投资股等新型融资机制的关注早在1988年国会通过的《信用合作社社员资格法》（Credit Union Membership Access Act）中就有体现，《信用合作社社员资格法》确定了金融监管部门采用以风险为本（risk-based）的监管方式，根据信用合作社的资本充足率情况采取立即纠正行动。因此，如何补充信用合作社的资本就成为当时修改相关立法的争点之一，为此，美国政府问责办公室（GAO）应国会的要求于2004年8月提交了《信用合作社：无需补充次级资本的相关信息》（Credit Unions： Available Information Indicates No Compelling Need for Secondary Capital）的报告，建议现阶段的信用合作社不应引入投资股等融资机制。由此可见，美国信用合作社立法对投资股的立法考虑是基于资本充足率的监管标准而出现的，这与我国农村资金互助社缺乏资金的情况并不完全相同。

（三）加拿大主要省的合作金融立法

加拿大萨斯喀彻温省《信用合作社法》、魁北克省《合作金融法》对投资股有明确的规定。斯喀彻温省《信用合作社法》第五部分第4章第131条至第137条和第六部分第139条至第145条对投资股进行了专门规定。魁北克省《合作金融法》第三部分第3章第54条至第63条对资本股和投资股也作出了专章规定。爱德华王子岛省《信用合作社法》虽然没有明确规定投资股，但是依据第71（2）条，章程可以允许信用合作社发行除社员资格股之外的其他股票。如果信用合作社章程规定可以发行其他股票，那么，信用合作社章程应当规定该种特殊股票上的权利、优先性、限制和条件，以及该种股票发行的最高数额。

从加拿大相关省的信用合作社立法来看，法律文本对投资股的规定相对比较完善，对投资股的发行程序和发行条件、投资股的非面额性、投资股社员的权利、投资股社员权利的限制以及社员权利救济等作了明确的规定。

（四）欧美国家投资股社员的立法基础

欧洲和北美地区国家采取引入投资股制度来解决合作金融组织融资不足的问题。尽管合作金融组织可以通过其他途径获得资本金，但是，股份制公司特有的融资技术仍然有助于合作金融组织解决资本金不足的问题。合作金融组织作为封闭性的制度设计普遍面临着融资不足的约束，导致合作社的资本筹措能力存在很大的局限[4]。合作金融组织融资约束的因素主要体现为以下三个方面：第一，合作金融组织外部不存在资本市场，社员股金不能在资本市场进行交易，只得在社员之间进行转让。在一般情况下，社员不得将其股金出售给非社员，而新社员加入则须经社员大会或者理事会批准，这就限制了合作社的资本基础。股份制公司的一个制度优势在于大规模地在资本市场进行融资，由于股东持有的股份可以在资本市场尤其是在证券交易所进行集中交易，这意味着股份制公司可以在较短的时间内获得大量的资金，有效解决了资本金不足的问题。第二，合作金融组织是社会经济中弱势群体自救自强的组织，大量社员本身都存在着资金需求。尤其是在农业产业化初期阶段，农业生产者需要大量的产业资本以提升自己的生产能力，因而导致社员资本供给能力有限。第三，合作金融组织原则上实行一人一票的投票制度，社员享有平等的民主权利。因此，社员没有足够的经济激励对合作社进行投资，这就限制了社员在合作金融组织中的股金额。

但是，合作金融组织在引入投资股社员解决融资不足的同时，也面临着投资股社员和资格股社员之间的利益冲突。投资股以资本收益的最大化为目的，合作金融组织中的投资股与商业金融组织中的投资股在经济性质上并没有本质区别。投资股社员和资格股社员之间的利益冲突主要表现在三个方面：

第一，对控制权的偏好程度存在差异。基于合作金融组织自治互助的性质，合作金融组织的实际控制权必须保持在资格股社员手中，否则，投资股社员会基于资本逐利的本性把合作金融组织转变为商业金融机构，而投资股社员则成为实际控制人，从而损害资格股社员的利益和合作金融组织的发展。此外，基于社员资格股的均等性，资格股社员参与合作金融组织的活动时普遍存在搭便车行为，从而导致资格股社员参与合作金融组织的积极性不高。投资股社员尤其是大投资股社员存在着强烈的实施合作金融组织控制权的经济激励，如果大投资股社员持有合作金融组织的实际控制权，则会导致资本控制劳动的后果，合作社的组织基础就会丧失[5]。

第二，对股息分配的偏好程度存在不一致。合作金融组织中投资股社员以资本收益的最大化为目标函数，而资格股社员以获得便利的金融服务为利益诉求，因此，合作金融组织利润中股息的分配成为社员大会和理事会上投资股社员和资格股社员纷争的焦点。尽管有些国家和地区的合作金融立法对资格股股息的最高限额作出了规定，但在每年度中，合作金融组织实际向资格股社员分配股息的数额和股息率仍经理事会提交社员大会审议通过。因此，在合作金融组织税后利润的分配中，偏好于留存较多收益的资格股社员和偏好于资本收益的投资股社员在利润分配方面的冲突就会成为问题。

第三，对投资业务风险的偏好程度存在差异。投资股社员获得股息的多少在很大程度上取决于合作金融组织的经营收入，而合作金融组织的经营收入除了来自与社员之间的金融交易外，还来自合作金融组织资产的投资性收益。不少国家和地区的合作金融立法均规定，合作金融组织可以将资金存放于其他金融机构，或者购买股票、债券等有价证券，但这些有价证券的风险程度高低不一。比较而言，投资股社员偏好高风险投资，而资格股社员对资本收益的偏好程度较弱，更多地关注合作金融组织的稳健性以及为社员提供金融服务的质量和数量，因此，不同类别的社员对待合作金融组织的投资事务会存在利益不一致。

因此，欧洲和北美洲合作金融立法对投资股社员的权利保护范围和程度与对资格股社员的权利保护存在着一些制度设计上的重大差异。在投资股社员权利保护的法律路径方面，合作金融立法对资格股社员的权利作出一定范围和一定程度的限制，除了立法明确对资格股社员权利作出限制性规定外，投资股社员和资格股社员享有的权利应当是相同的，受到法律的同等保护。

三、欧美立法中投资股社员权利的限度合作金融组织中的投资股与商业金融机构股东持有的投资股具有相同的经济性质，但是基于合作金融组织的非营利性质，合作金融制度必须对投资股社员的权利进行限制，以将投资股对合作金融组织民主治理结构的不利影响降到最低程度。换言之，合作金融立法应当保护投资股社员的权利，但同时也应当对其权利进行适度的限制，以促进合作金融发展的可持续性。对投资股社员权利的保护主要包括以下五个方面的内容：

（一）投资股的发行条件

合作金融组织发行投资股须符合特定的条件，这些条件要比发行社员资格股的条件更加严格。合作金融组织一般会在章程中规定吸收新社员的条件，经过理事会或者理事会下设的社员资格委员会批准即可。合作金融组织发行投资股除了在章程中规定发行的条件和社员大会批准外，还需要经过金融监管部门审批。加拿大萨斯喀彻温省《信用合作社法》第131条规定，信用合作社发行投资股应当经信用合作社存款担保公司批准，否则不得发行投资股。因此，合作金融组织发行投资股的严格条件在一定程度上借助于外部的权威和专业的力量提高了发行投资股的谨慎程度，消除了发行投资股的随意性。

（二）投资股的主体资格

合作金融组织发行投资股是向原资格股社员发行，还是向资格股社员以外的投资者发行？如果原有资格股社员仍可认购投资股的话，则该社员具有双重身份，享有两类权利。对于这个问题，合作金融立法中的界定并不一致。欧洲《合作社指令》第14条规定，只有不想利用或者提供合作社产品和服务的非资格股社员才有资格认购投资股。这种把资格股社员排除在投资股认购主体之外的立法模式有利于隔离社员资格股和社员投资股的利益冲突，防止同一社员利用两种类别权利的不均衡形成对合作金融组织的控制。有的欧陆国家如芬兰的合作社立法则允许原有社员持有投资股，但对社员权利分别进行类型化规制。根据加拿大萨斯喀彻温省《信用合作社法》第131（1）条的规定，信用合作社的章程应当规定投资股是否可以向非社员发行，但在实践中，投资股多是向非资格股社员发行的。

从融资机制来看，无论是资格股社员还是非资格社员认购投资股，对合作金融组织资本基础的实质性影响是没有任何区别的，但对合作金融组织的民主治理结构会产生重大的影响。投资股社员和资格股社员对合作金融组织治理结构的影响力是不同的，这对投资股社员是否具有投票权、在哪些事项上可以行使投票权以及担任合作金融组织监督人员和管理人员的资质都有重大影响。

（三）投资股的投票权

投资股社员是否可以像资格股社员一样行使投票权？如果合作金融立法赋予其投票权，那么立法是否应当对投票权加以限制呢？对于这些问题，合作金融立法中的规定并不完全一致。综合来看，立法例主要分为三种：

第一种是完全禁止投资股社员行使投票权。根据芬兰《合作社法》第12章第1（2）节和第11章第3（2）节的规定，投资股不在社员大会享有投票权。但是，禁止投资股社员的投票权并不意味着剥夺投资股社员参加社员大会的权利，芬兰《合作社法》第4章第5（1）节授予每一位社员参加社员大会并旁听的权利。

第二种是允许投资股社员仅对特定事项享有投票权。加拿大萨斯喀彻温省《信用合作社法》第131（4）条规定投资股社员享有选择理事会成员的投票权，即投资股社员享有参与合作金融组织的权利仅仅限于选择理事会理事的投票权，而不得行使对其他决议事项的投票权。并且，萨斯喀彻温省《信用合作社法》第131（5）条规定，信用合作社章程应当规定投资股社员选举的理事人数不得超过理事会成员总人数的20%。因此，允许投资股社员享有特定事项的投票权，并不会从根本上对合作金融组织的民主结构产生实质性的影响。

第三种是原则上允许投资股社员行使投票权，但对投票权的行使作出数量限制。欧洲《合作社指令》没有对投资股社员行使投票权的事项作出具体规定，但对投资股社员行使投票权作出最高数量上的限制。依据欧洲《合作社指令》第59条的规定，成员国可以对投资股社员的权利在本国立法中作出规定，但是投资股社员享有的投票权利不得超过总投票权利的25%。同时根据该指令第39条和第42条的规定，投资股社员担任合作社监督部门和管理部门成员的人数不得超过1/4。从欧洲《合作社指令》的制度设计来看，投资股社员投票权总量上的限制和担任高级管理人员的限制，在一定程度上缓解了投资股对合作金融组织互助性质的冲击，但并没有从根本上保障合作金融组织互助和合作的性质。在社员大会作出决议时，如果资格股社员参加率不高，根据投资股社员意愿作出的决策极易损害资格股社员的利益[6]。当然，这一制度设计对于成员国来说并不具有强制性，成员国的立法可以作出相反的规定。瑞典的立法部门拒绝接受欧洲《合作社指令》这一制度，认为合作社的基础是资格股社员而不是投资股社员，尽管投资者为合作社提供了资本，但是仍然不得享有投票权。为了降低投资股对资格股社员所有权的稀释，不对投资股社员投票事项进行限制的立法还应当规定：社员大会作出的决议应当经全体社员的同意，同时须经多数资格股社员的同意。这样才能确保合作金融组织的剩余控制权掌握在资格股社员手中，而不是资本收益最大化的投资股社员手中。在这一方面，美国《统一有限合作社法》的制度设计值得借鉴。如果合作社中同时存在资格股社员和投资股社员，《统一有限合作社法》实行双重多数规则以确保投票控制权掌握在资格股社员手中：第一，所有的惠顾社员必须拥有全部投票权的多数；第二，不论每类社员是亲自出席社员大会，还是委托他人代理出席，一项大会决议须经全体社员的大多数和惠顾社员的大多数同时通过。

（四）投资股的利息

投资股社员相对于资格股社员在投票权方面受到更多的限制，但在股息收益方面具有优先权，这在合作金融立法中已经得到了确认。加拿大魁北克省《合作金融法》第58条和第243条规定，信用合作社对投资股支付的股息不得超过信用合作社章程确定的最高股息额，具体的数额则由理事会决定。依据芬兰《合作社法》第12章第8节的规定，合作社章程规定在合作社盈余中支付投资股的利息，并明确投资股比普通股或者附加股对盈余享有优先权；若合作社解散，投资股持有者应当在普通股或者附加股之前获得返还，除非合作社章程另有规定。若合作社的资产不足以支付投资股，返还额则依照社员持有投资股的比例来计算。

当然，为了防止投资股成为合作金融组织的内部控制人，合作金融立法对单一社员持有投资股的数量进行规制，并把持有投资股的数量与股息的分配结合在一起作出规定。加拿大斯喀彻温省《信用合作社法》第139（1）条规定，任一社员及其关联社员持有的投资股不得超过全部投资股数量的10%。该法第140（1）条则进一步规定，如果单一社员持有的投资股数额超过了全部投资股数额的10%，则信用合作社不向该社员分配股息。这样就把投资股的利息收入与投资股社员的控制权限制结合在了一起，以维持合作金融组织的互助性质。

（五）投资股的转让

对于投资股转让的限制，不同国家的立法例不尽相同。依据芬兰《合作社法》第9章第10节的规定，投资股的取得和转让没有限制，除非合作社章程另有规定。但是投资股多为无面额股，理事会须将投资股社员名单登记在册，其转让须办理相关的变更手续。加拿大魁北克省《合作金融法》第59条规定，投资股可以转让，但是投资股只得在社员之间进行转让。如果社员提供担保，投资股可以转让给非社员的第三人。尽管芬兰和加拿大魁北克省立法中对待投资股转让的原则不同，但在实践中并无实质区别，魁北克省的立法实质上是防止新加入的投资股社员的行为对信用合作社造成不利影响，从而要求转让的社员提供担保。

以上五个方面从权利限制的角度对投资股社员的权利内容进行分析，这也同时意味着，在立法中投资股社员权利没有受到限制的部分，享有资格股社员相同的权利。芬兰《合作社法》第4章第26节规定，投资股社员对社员大会决议没有按照正常程序实施，或者违背法律，或者对合作社章程有异议的，可以在该决议通过之后的3个月内提起对合作社的诉讼。

四、中国现行制度的检视及其完善我国农村信用合作社和农村合作银行在2003年开启的农村金融改革中直接采取了投资股制度的作法，旨在通过投资股制度改善合作社的治理结构，推进农村金融体制的改革。在2006年底实施的农村金融新政中，投资股并没有被纳入制度设计的范围，只是实践中投资股的“法外”作法唤醒了对农村资金互助社制度安排的反思。

（一）农村信用合作社和农村合作银行：投资股的异化

我国农村信用合作社和农村合作银行有关投资股的规定主要体现在中国银监会发布的《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》和《农村合作银行管理暂行规定》中。农村信用合作社和农村合作银行投资股的制度特征主要包括以下几个方面：第一，投资股是在资格股之外设立的，是社员在基础股金之外投资形成的股金。自然人社员和法人社员均可以成为投资股的持有人。第二，农村合作银行和农村信用社县（市）联社设立投资股是必须的，而农村信用合作社可以设立投资股。第三，投资股不可以退股，而在转让、继承和赠予方面，投资股和资格股的权利界定是一致的。第四，资格股实行一人一票，而投资股投票权的配置则因社员的身份不同而有异：自然人股东每增加2000元投资股增加一个投票权，法人股东每增加20000元投资股增加一个投票权。在这一方面，农村信用合作社和农村合作银行投资股社员投票权的设置与农村资金互助社附加表决权的配置方式是相同的。第五，农村信用合作社和农村合作银行中投资股的数量没有限制。在实践中，农村信用合作社和农村合作银行正是通过大量的投资股和法人股解决融资问题的。

由此可见，农村信用合作社和农村合作银行投资股的界定与国外合作金融立法的作法存在本质性差异，实质上试图通过引入投资股优化产权结构，从资格股转化为投资股，从而失去了合作金融的内核，与真正意义上的商业银行没有本质差异[7]。投资股社员成为内部的控制人，真正需求金融服务的资格股社员已经被边缘化。

（二）农村资金互助社：附加表决权与投资股的混同

我国《农村资金互助社管理暂行规定》并没有对投资股作出明确的规定。与投资股概念近似的是附加表决权，但是对附加表决权的规定比较简化。从比较法的角度来看，我国现行制度中的附加表决权是一项新的制度设计，与国外立法中的投资股并不完全一致（见表1）。

从上述立法资料可见，我国《农村资金互助社管理暂行规定》实质上把附加表决权等同于投资股，混淆了二者的区别。我国《农村资金互助社管理暂行规定》来自我国《农民专业合作社法》第17条的规定，但是比《农民专业合作社法》偏离合作制原则更远。《农民专业合作社法》第17条确定附加表决权的基准是“出资额或者与本社交易量（额）”，而在《农村资金互助社管理暂行规定》第23条中则变为“出资额”。

合作金融立法对因参与合作金融组织作出较大贡献的社员赋予较多的投票权，除了对附加表决权总数或者单一社员持有的票数进行规制外，不作出其他限制性规定。因为持有附加表决权的社员本质上还是资格股社员，其持有较大的表决权是合作金融组织对其较大的贡献作出的奖励和激励。对于投资股社员则作出诸多方面的限制，以防止投资股社员基于资本收益最大化的利益诉求危及合作金融组织的合作互助、不以营利为目的的组织性质。因此，我国现行的制度设计会导致出资额较大的社员利用其投票权的影响力对农村资金互助社的运营产生不当的影响，把农村资金互助社作为获取自己私利的工具，农村资金互助社成为内部人控制的组织。

（三）中国投资股社员制度完善的法律建议

我国合作金融法律制度的完善，一方面需要根据交易量（额）配置社员的附加表决权，另一方面需要引入并规范投资股。我国的农村资金互助社还处于初创阶段，但与19世纪50年代欧洲合作金融组织创建阶段的市场情况不同的是，我国民间金融非常活跃。我国现行的农村信用社改制、村镇银行、贷款公司等农村金融机构排斥个人投资者的资金融入，同时又缺乏类似香港《放款人条例》允许私人间借贷的法律制度，导致农村金融市场一方面存在着巨大的资金需求，另一方面供给资金又无法在现有的正式金融机构得以释放。因此，合作金融组织引入投资股制度既为民间资金释放提供了渠道，同时又增加了其资本基础。但是，金融监管部门应当对投资股加强监管，确保和维持合作金融组织的剩余索取权和剩余控制权落在以获取金融服务为目的的资格股社员手中。具体而言，我国合作金融立法可以尝试采取以下制度设计：

第一，资格股社员不得认购投资股，即资格股社员和投资股社员不得混同。我国合作金融还处于起步阶段，应当确保社员的同质性。社员的同质性是合作金融组织这一社员所有的企业所有权安排成功的关键。

第二，投资股社员享有投票权，但受到权利范围和数量上的限制。投票权具有经济监督的作用，投资股社员享有投票权可以矫正资格股社员集体行动的搭便车行为，但是应当对其投票事项的表决机制作出限制，如投资股社员被选举为理事等管理人员，须同时获得投资股社员投票和资格股社员投票的多数通过。投资股社员投票权在数量上的限制，可以借鉴欧洲《合作社指令》的规定，即投资股投票权在数量上不得超过投票权总量的20%。

第三，投资股社员享有的股息应当有最高额的限制。在我国合作金融组织的实践中出现了许多假的合作社，假借合作社之名获得政府部门提供的优惠扶持政策，实际上是以谋取投资收益为目的的商业企业。因此，为了防止投资股社员进行制度套利，合作金融立法应当严格规定投资股享有股息的最高额限制。

第四，投资股社员可以享有一定范围内合作金融组织提供的金融服务。欧洲《合作社指令》严格要求投资股社员不得享有合作社提供的金融服务。合作金融组织引入投资股的初衷和制度价值在于扩大合作社的资本金，合作金融组织提供的金融服务主要包括存款服务和贷款服务，如果允许投资股社员向所在合作社存款，同时禁止向投资股社员贷款，则是一项可行的制度选择。实际上，在新近合作金融立法的发展趋势中，欧美不少国家允许合作金融组织吸收非社员的存款，把非社员的存款作为合作金融组织的资金来源之一。立陶宛《信用合作社法》第7条规定，信用社可以吸收社员、贸易协会、信用社协会、地方政府以及政府部门批准的组织的存款，但是，第2条明确要求，信用社只能向社员提供贷款。加拿大爱德华王子岛省《信用合作社法》第87条允许信用合作社吸收非社员的存款，但根据第88条的规定，信用合作社不得向非社员贷款，只能向社员提供信贷服务。另外，美国佛罗里达州《信用合作社法》第33（7）条规定，信用社可以接受社员和其他信用社的存款，但是不接受非社员的存款。如果联合帐户中一人为社员，其他联合帐户中的非社员也可以向信用社存款。第38（1）条规定，信用社只得向社员提供信贷资金。从上述立法资料可以看出，这些国家和地方的合作金融立法允许非社员向信用合作社进行存款，扩大了信用合作社的资金基础。即使允许吸收非社员存款，合作金融立法都坚持一个根本性的原则：合作金融组织不得向非社员提供贷款。

在我国合作金融的发展历程中，合作金融立法也存在过相同的规则。民国时期的国民政府于1939年11月17日修正了《合作社法》，其中第5条规定，信用合作社经过主管机关的核准可以接受非社员的存款。允许非社员存款的制度设计对于解决我国金融排斥问题意义重大，我国农村地区还存在着金融机构服务网点空白的严峻状况，尤其是县级和乡镇级的金融机构严重短缺。以乡（镇）和行政村为地域战略的农村资金互助社可以最大限度地吸收非社员的存款，解决居民持有现金所带来的风险，同时非社员的存款也可以作为一种理财方式获得存款的利息收入。

五、结论欧美合作金融立法的实践表明，合作金融组织在发展初期严格遵从经典意义上的合作社原则，以谋取共同金融服务的资格股社员为核心进行法律设计。我国合作金融发展的特殊阶段意味着，合作金融组织可以适时引入投资股以弥补融资约束的缺陷，这是中国合作金融立法的现实选择。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，以及参与农村信用社的改制。资本的逐利本性在参与农村信用社改制和农村资金互助社发展中不仅表现为互助合作的一面，同时也表现出资本利益诉求的一面，而投资股社员制度为其提供了理性的制度安排。因此，中国合作金融立法应当确立投资股社员的法律地位及其权利，但应当对投资股社员享有的权利进行限定，在发挥投资股社员提供资本金的制度优势时，确保资格股社员对合作金融组织的剩余索取权和剩余控制权，这是合作金融组织投资股法律制度设计的关键。

参考文献：

[1]王曙光.经济转型中的金融制度演进[M].北京：北京大学出版社，2007：167.

[2]王杰.台州自发设立“农村资金互助社”的有效实践[J].农村金融研究，2010，（4）：22-25.

[3]Franci Avsec.The Impact of the European Cooperative Society Regulation on Cooperative Legislation and Agriculture Cooperatives in the Member States[M].OGA Tagusband， 2006： 76.

[4]雷兴虎，刘水林.农业合作社的法律问题探讨[J].中国法学，2004，（5）：88-96.

[5]任强.论合作社的组织基础[J].浙江学刊，2012，（5）：186-197.

[6]Franci Avsec.Investor Member and the Double Track Cooperative Legislation in European Area and in USA[R].Paper Presented at ICA Research Conference“The Role of Co-operatives in Sustaining Development and Fostering Social Responsibility”， Riva del Garda， Trento， Italy，2008：1-26.

[7]汤敏.普惠型金融与农村金融改革[J].中国金融，2012，（16）：32-34.