城乡结合部公共安全治理问题研究

秦雨

摘 要 独具“非城非乡，亦城亦乡”特色的城乡结合部扮演着愈加重要的地位，其公共安全及其治理状况更是引人注目。本文以青山区为例，探讨现阶段城乡结合部及其公共安全的现状，同时分析现行的公共安全的治理体制与机制，从而寻求城乡结合部公共安全治理对策。

关键词 城乡结合部 公共安全 压力型体制

中图分类号：D63 文献标识码：A

随着我国城市化进程的加速，独具特色的城乡结合部也渐渐引起广泛关注。大量的外来人员涌入城乡结合部，各种职业和无业的人员聚集在一起，因而城乡结合部呈现出既不同于城市社区也不同于农村社区的特殊的社区生态——非城非乡、亦城亦乡 ，因而是治安事件和犯罪事件的高发地。因此，城乡结合部的公共安全及其治理值得深思。

本文将以武汉市青山区为例展开探讨，研究目前城乡结合部的公共安全状况以及管理体制与机制，以探寻更优的治理机制，为我国城乡结合部公共安全的改善提供意见和建议。

一、城乡结合部公共安全现状

（一）现阶段城乡结合部的特点。

1、管理体制混乱，出现交叉地带和真空地带。一方面它作为城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它也属于农村的社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区管理体制 。除此之外，相邻社区之间也存在管辖的交叉空白，比如武汉市青山区的龚家岭社区与周边的社区在过渡地带的管辖上有一些漏洞，缺少深入的沟通和详细的管理划分。

2、人口流动性大。由于就业需求、逃避计划生育的限制等原因，此地流动人口多并且人口构成复杂，因此增加了偷盗、抢劫等犯罪事件的数量。

3、经济活动多样化。由于特殊的地理位置，兼具城市和农村双重特征的城乡结合部的经济活动也同样具有双重特点，特别是城市与农村经济活动的混杂形成了鲜明的贫富对比，也更容易埋下不安全的隐患。

（二）现阶段城乡结合部的公共安全状况。

公共安全主要指的是社会治安，体现在刑事犯罪、治安事件、群体性事件等方面。

1、居民对当地公共安全的感受。

据调查，在回答“您认为所在社区的公共安全（社会治安）情况怎么样？”时，43.9%的居民认为公共安全比较好，28.7%认为一般，17.7%认为比较差。总体来说，居民对宏观的公共安全状况的评价是中等偏上的。

2、刑事犯罪、治安事件、上访事件等的数量。

《2007年青山区人民法院工作报告》中提到“共受理刑事案件1584件2304人，结审1541件2229人，对2226名被告人作出有罪判决，共审严重暴力犯罪和侵财犯罪案件419件660人”。同时，《2007年青山区人民检察院工作报告》中也提到“四年来共受理公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人2174人，移送审查起诉2702人，依法批准逮捕2101人，提起公诉2169人”。从这些庞大的数据中可以看出，此地的刑事犯罪事件较多的。治安事件没有具体数据说明，但是通过对居民的访谈得知，治安事件也是经常发生，但有逐年减少的趋势。在上访数量上，2008年青山区白玉山街共接待75件，并且还要防止不正常的进京上访；工人村2008年街道领导接待来访群众46批，198人次；2008年青山镇街道处理信访事件18次等等。在城市化、城中村改造的进程中，易产生上访事件，但大部分得到了解决。总而言之，虽然城乡结合部的公共安全逐年有所好转，但是高犯罪率以及频发的治安事件、上访案件表明其公共安全令人堪忧。

二、现行城乡结合部公共安全治理体制与机制及其问题

（一）现行公共安全治理体制和机制。

虽然很多社区工作者明白“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是由于种种原因，居委会还难以真正成为“居民的头” 。社区往往是政府组织的延伸，承担着某些行政职能。现行的公共安全治理体制是一种自上而下的压力型体制，并且是以国家组织为主导的体制，以党和上级政府的意志为领导，社区各主体处于被动治理的地位，各社区的社会组织、市场组织与国家组织三者之间缺乏有效的沟通和联动。

国家组织以街道党工委、街道办事处和社区警察为主。街道党工委是街道的领导核心，制定较为宏观的方针政策。街道办事处为最基层的政权，领导社区村（居）委会的工作。社区警察属于公安机关。社会组织是以村（居）党支部为领导核心，以村（居）委会为主要的治理主体，村（居）委会的成员大部分是党员或者下岗职工低保人员。一般发生安全事件发生后，居委会的工作人员会第一时间到达现场了解情况并且配合派出所和辖区警官的工作，同时向街道办事处以及社区领导报告，事后会向上面争取一些困难补助。而社区的工会、共青团、妇联等群团组织负责解决特定人群的问题，在解决公共安全问题上，群团组织负责特定人群的管理与服务，这些组织解决不了的问题，还是会诉诸村（居）委会进行解决。村（居）委会在平时的工作中，会从群众中挑选一些小队长进行宣传等辅助工作。

治安保卫委员会、人民调解委员会、联防队、民兵组织隶属于居委会，并且常常是一套班子。在发生安全事件的时候，主要以居委会整体出马或者居委会中的社会治安综合治理的负责人统一调动，治保会、人民调解委员会等很少单独行动。

与此同时，我们发现，市场组织发育得非常不充分，很多社区没有物业公司。比如在武东铸锻社区，居委会承担了物业工作，称之为“社区的物业”，每年向每户收取60元，只是负责最基本的打扫等工作。相对于物业公司，保安公司发展更好一些，一般会有保安24小时巡逻，但是保安的数量偏少，影响其作用的发挥。

总而言之，城乡结合部公共安全的治理机制是国家组织制定政策、提出各项活动，以村（居）委会为主要治理主体开展完成，治保会、人民调解委员会等隶属于村（居）委会，社区警察属于公安机关，重大安全事件时是村（居）委会配合社区警察进行。市场组织发育不完善，物业公司可能是独立的也可能是附属于村（居）委会，党自始至终贯穿其中，处于领导地位。

（二）现行公共安全治理体制和机制的问题。

1、现行公共安全治理体制的问题。

首先，自上而下的压力型体制抑制了基层政权的积极性。社区治理中的“治理客体”本应该是社区的公共事务，但事实上协助政府的管理事务占了绝大多数而基于居民意志的自治事务并不多。居民们真正关心的事务却没有解决，因此会挫伤居（村）委会和居民们的积极性。

其次，集权型的财政政策弱化了各个组织的治理能力。比如武东铸锻小区以前每月只有1000元办公经费，除去水电费和办公花费，所剩经费非常有限，现在是根据人口数量提供经费，比以前充裕，但是还是比较有限的。

再次，各个主体发展不平衡。市场组织发育不完善，不能发挥相应的作用。社会组织中除了居（村）委会的主体作用，其他组织功能不完善，出现不同组织一套班子的现象，人力资源欠缺，组织作用不明显。

最后，运动式的公共安全治理方式效果欠佳并且影响常规的治理方式的建立。青山区经常采用“严打”等运动式的方式进行治理，缺乏日常的常规化程序性的有效管理，反而不利于公共安全的治理。

2、现行公共安全治理机制的问题。

首先，国家动员型的公共安全治理机制使得社会、市场、公民之间缺乏互动与协作。从各项能力的评估中可以看出，政府公安机关和居（村）委会发挥着主要作用，使得其他的组织功能弱化，公民缺少与各个组织的联系。

其次，缺少固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。通过访谈发现，在公共安全的治理上程序大致存在但并不固定，没有一个明确的高效的治理机制。

最后，政府各个部门，各个组织内部的部门之间缺乏有效的沟通和协调。

三、城乡结合部公共安全治理对策

（一）多元主体协作治理。

由于自上而下的压力型体制以及集权型财政体制，使得公共安全治理存在着资金缺乏、人力不足、效果欠佳等问题。中共十七大上强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，在公共安全治理体制上也是适用的。多元主体的协作治理仍是以党和政府为治理中心，但更加强调“社会协同”和“公共参与”，也就是加强社会组织和市场组织在治理中的作用。首先，要引入市场机制，培育市场组织。政府可以与市场进行合作，以筹集资金进行更优良的治理；同时，培育市场组织十分重要，在青山区的调研中，物业公司和保安公司发育不成熟，作用有限，因此对市场组织的培育有利于公共安全治理的展开。其次，应该借助社会力量，发挥社会组织的作用。社会组织对公共安全的治理主要体现在居（村）委会上，但居（村）委会行政化严重，承担了过多的行政职能而不能解决民众利益相关的问题。因此，居（村）委会等社会组织应该更具有独立性和自主性，能够按照民众的需求切实解决公共安全问题。最后，要鼓励民众参与，充分发挥民众在治安中的力量。在调查中我们发现，青山区许多社区的管理往往是十几个居委会工作人员管理七八千人，因此管理效果不佳。但是如果能够鼓励公民参与，发挥民众的力量，会使得管理更加高效。因此，可以带动民众建立巡逻队来保障公共安全、对流动人口的管理也可以发挥民众的监督作用等等。

（二）建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。

在公共安全的治理方式上，现行主要采用运动式的方式，通常是响应号召进行“严打”，缺乏持续和常规的管理。运动式的治理方式有其合理性，是资源匮乏情况下相对有效的方式。但是，更长效的治理需要建立固定的安全预警机制、资源动员机制和危机应对机制。因此，相关；组织需要加强公共安全问题上预警能力、监管能力、处理能力、善后能力，建立与此相关的机制，实现公共安全治理的过程化、体制化和常规化，提高公共安全治理绩效。

（三）加大公共安全治理的资金投入和人员投入。

通过调查，我们发现，大部分社区对于公共安全治理的资金和人员投入十分有限。因此，一方面增加警员数量，增加居委会中治安管理人员的数量。该在各警种之间建立起有效的沟通和协调机制，做到信息共享，其中以社区的派出所为治安主体，110和武警起到配合和协助作用，以加强治安防控力量 。另一方面，加大资金投入。党和政府加大对城乡结合部公共安全治理的资金投入，比如为社区提供相应的专项治理基。同时社区通过与市场组织协作等方式自筹资金，并且增加投入于公共安全治理的财力。

（四）丰富社区生活，增加居民认同。

公共安全的有效的治理依赖于良好的社区文化环境以及居民对社区的认同感。因此，可以采取许多措施增加居民认同，例如在社区开办“法律文化月”，进行普法教育和宣传，培养理性守法公民；建立社区民众合法权益维护法律援助中心；关注外来务工人员、留守儿童、失业人员、无业游民、房屋被强拆、地被强征等特殊人群的利益，重视特殊人群的心理变化等等，从而培育良好有序的社区环境。

本文系武汉大学2012年度国家大学生创新创业训练计划“中国城乡结合部社区公共安全治理体制与机制创新研究”（编号：1210486021）的阶段性研究成果。课题组其他成员：陶建武，刘丁如，张珂，张嘉义

（作者：武汉大学本科生，研究方向：政治学与行政学）

注释：

侯利敏.浅谈城乡结合部的社会治安防控[J].华北水利水电学院学报（社科版），2008，（6）：134-136.

李秀平.城乡结合部社会治安管理问题探析[J].管理学家，2011，（11）.

李海燕.海拉尔城市社区治理结构分析[J].城市建设理论研究，2011，（29）.

邓剑伟.浅析城乡结合部社区治安防控体系建设[J].法制与社会，2008，（5）：207-208.