违反行政法规强制性规定的合同是否有效

案情简介

2009年3月，甲县国土资源局发布采矿权挂牌出让公告，该公告内容显示：拟出让A铁矾土矿，出让年限3年。2009年5月4日，李某通过公开出让的方式以300万元竞得A铁矾土矿的采矿权，并与甲县国土资源局签订了出让协议。

协议签订后，李某于2009年5月20日向甲县国土资源局缴纳了采矿权价款300万元，随后组织生产。李某称其在开挖过程中，认为该矿铁矾土的储量极少，达不到甲县国土资源局出让时承诺的储量，没有开采价值，就停止开采，但只提供由某地质大队项目部出具的非正式勘查报告一份，证明该矿铁矾土储量极少。甲县国土资源局对此不予认可，后经双方协商未果，李某于2009年10月14日提起诉讼。李某认为甲县国土资源局出让的铁矾土矿储量存在严重瑕疵，且该矿区开采范围距某水库大坝不足100米，违背法律法规强制性规定，双方签订的出让协议无效，要求甲县国土资源局返还出让金300万元。

甲县国土资源局主要提出了如下答辩意见：一、原告所称的“储量严重不实”没有证据证明；二、原告诉称“A铁矾土矿距水库大坝不足l00米，影响大坝安全”无法可依；三、该案属于行政法调整的范畴，原告按照民事诉讼程序起诉不当。

法院判决

受案法院审理后判决如下：

一、原告李某与被告甲县国土资源局于2009年5月4日签订的《A铁矾土矿采矿权有偿出让协议》因违反行政法规的禁止性规定而无效；二、甲县国土资源局与李某对有偿出让协议的无效均有责任，其中甲县国土资源局承担主要责任，李某承担次要责任，被告应当返还原告所缴纳出让金300万元的70%，即210万元；三、驳回原告李某的其他诉讼请求。

观点评析

本案的争议点主要有下述三个：

一是原告所称的“储量严重不实”能否认定？二是李某与甲县国土资源局签订的A铁矾土矿采矿权出让协议是否有效？三是本案是民事法律关系还是行政法律关系？下面就这三个问题进行讨论。

原告所称的“储量严重不实”能否认定？

《民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十三条规定：“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法作出裁判。”第六十四条规定：“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。”综合以上法律规定我们可知，对于一般的民事诉讼，我国实行“谁主张，谁举证”的举证责任原则。同时，人民法院在应用证据时，要审查证据的客观性、可靠性和关联性。

在本案例中，原告认为A铁矾土矿矿产储量与被告出让时所承诺的储量存在严重不实问题。对此，原告提供了某地质大队某项目部出具的证明。但经法院审查后发现，该证明并非正式的勘查报告，证明力较弱。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十五条规定：“审判人员对单一证据可以从下列方面进行审核认定：（一）证据是否原件、原物，复印件、复制品与原件、原物是否相符；（二）证据与本案事实是否相关；（三）证据的形式、来源是否符合法律规定；（四）证据的内容是否真实；（五）证人或者提供证据的人，与当事人有无利害关系。”由该条规定可以看出，原告所出具的证据来源并不符合相关的法律规定，同时，因为是非正式的勘查报告，其证据内容的真实性也有待考证。

与此同时，原告提供证明后，被告对该证明提出异议，不予认可。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定：“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。”根据该条规定，在本案中，原被告均就A铁矾土矿的实际储量问题分别提供了相反的证据，但都没有足够的依据来否定对方的证据，此时，人民法院需要依据举证责任分配规则来作出裁判。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”根据此项规定，因原告所提出的证据不足以证明A铁矾土矿储量存在严重瑕疵的事实，故原告诉称的该项理由证据不足，法院应该不予支持。

李某与甲县国土资源局签订的A铁矾土矿采矿权出让协议是否有效？

《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：（二）重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内。”《水库大坝安全管理条例》第十三条规定：“禁止在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖沙、取土、修坟等危害大坝安全的活动。”第十五条规定：“禁止在大坝的集水区域内乱伐林木、陡坡开荒等导致水库淤积的活动。禁止在库区内围垦和进行采石、取土等危及山体的活动。”《合同法解释一》第四条规定：“合同法实施后，人民法院认定合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”与此同时《合同法解释二》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”

《中华人民共和国矿产资源法》是由全国人大常委会制定的法律，《水库大坝安全管理条例》是由中华人民共和国国务院制定的行政法规，这都符合《合同法解释一》第四条中有关强制性规定的制定主体的要求。强制性规定可分为效力性规定和管理性规定。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。《水库大坝安全管理条例》第十三条和第十五条中所禁止都是极易导致大坝出现垮塌会危害到附近居民人身和财产安全的活动，如果继续履行违反这些禁止性规范的合同，将会对社会公共利益有所损害。由此可见上述两条规定是属于效力性的强制性规定，符合《合同法解释二》第十四条关于效力性强制性规定的限制条件。

综上所述，在本案中，被告出让给原告的A铁矾土矿的开采范围有一部分距水库大坝不足100米。如果在大坝的保护范围内大肆开采，可能会影响到水库大坝的安全，损害社会公共利益。

因此，原被告双方签订的有偿出让协议既违背了上述行政法规的禁止性规定，同时也损害了社会公共利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款规定：“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，该有偿出让协议应为无效协议。故原告请求确认该有偿协议无效的理由成立，法院应予以支持。

《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，被告作为政府部门，明知A铁矾土矿矿址距大坝较近，进行开采会危及大坝的安全，甚至危害到社会公共利益，仍对该矿进行公开出让。因此，被告对该协议的无效应承担主要责任。而原告在签订该协议前，应该对A铁矾土矿进行实地考察，对其开采范围距大坝较近的情况也应该是明知的，因此，原告对该出让协议的无效也存在过错，应承担次要责任。原告在取得该采矿权后，进行了相应的开采，不但给国家资源造成一定的损失，也造成该矿区地表的相应破坏，很难回复原状，也给被告造成了一定的损失。故原告要求被告返还出让金的请求应予以部分支持，被告应当返还原告所缴纳出让金300万元的70%，即210万元。

本案是民事法律关系还是行政法律关系？

根据《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”本案中的某县国土资源局虽然具有行政管理职能，但其并不是上述规定中的地质矿产主管部门，其只是通过公开挂牌出让的形式以一个出让者的身份与原告李某就A铁矾土矿的采矿权转让进行协商，李某是否接受，全凭自愿，该局并没有以管理者与相对人的不平等身份出现，并使用其行政权力强迫李某与其签订该有偿出让协议。

由此可见，该协议是基于平等、自愿、等价有偿的原则上签订的，被告与原告在签订该协议时处于平等的主体地位，双方之间不存在命令与服从的关系，而是平等主体之间的财产法律关系，应该受到民事法律的调整。故本案属民事法律关系，原告提起民事诉讼程序是正确的。

（作者单位：中南大学法学院）