政务微博与政府公共服务转型研究

石婧

摘要：基于对现有研究的分析，对政务微博的研究进行了理性反思和前瞻。主要涉及政务微博的基本现状、政务微博的政府治理功能、政务微博的传播效果与舆论影响、政务微博的管理，以及政务微博的发展等内容。研究结论显示，现有的文章多为现状的描述以及案例的介绍，而深入探讨政务微博新媒体对政府公共服务转型影响的理论文章相对缺乏。

关键词：

政务微博 微博问政 公共服务

中国政务微博的诞生，以2009年湖南桃源县官方微博“桃源网”的开通为标志。继而，中共云南省委宣传部再以官方身份开办了党务微博——“微博云南”，随后，一大批党政机关、各级领导开办的微博似雨后春笋蓬勃发展起来，以致2011年被称为中国政务微博元年。《2011年中国政务微博客评估报告》显示，当年我国在新浪网、腾讯网、人民网、新华网4家微博客网站上认证的政务微博客总数为50 561个。而到2012年底，新浪和腾讯政务微博报告显示，仅这两家微博平台认证的政务微博数就已分别超过上年4个平台政务微博的总和，各自突破6万和7万个。

政务微博的快速发展，带动了相关的研究热潮。为整体把握政务微博的研究现状，本文选定“中国知识资源总库”（CNKI）的“中国期刊全文数据库”作为文献来源，按主题“政务微博”进行搜索，到2012年8月为止共得215篇相关期刊论文文献（不包括新闻报道、会议、硕士博士论文）。在对政务微博的现状研究文献中，除了CNKI收录的部分论文，人民网舆情监测室以及国家行政学院电子政务研究中心发布的一系列政务微博报告占有重要地位，因此本文也一并进行综述研究。

现有文章中，关于政务微博文献的综述类文章不多，仅有刘宁雯从学科角度和研究视角对文献进行了分类，[1]而本文则更关注政务微博在政府转型中扮演角色的研究。通过对相关期刊论文的分析得知，研究内容主要集中在政务微博的基本现状%、政务微博的政府治理功能%、政务微博的传播效果与舆论影响%、政务微博的管理%，以及政务微博的发展研究%等5个方面，这些研究方向数量占总数比例如图1所示。

一、政务微博的基本现状研究

从全國政务微博发展情况看，在2012年四大政务微博客认证网站上，排名顺序较2011年有所变动，腾讯以70 084个政务微博数取代新浪网排名第一，其后依次是新浪网政务微博60 064个，人民微博平台认证党政机构及干部微博数量12 000个。

从开通趋势上看，数量呈现逐月上升趋势：2011年全年共新增认证党政机构微博客27 400个；而2012年仅新浪政务微博的开博数量，就以月平均3603家的速度增长，增长率达231%，呈现持续快速的发展势头。

从地域分布上来看，政务微博的发展并不均衡。全国各省市党政机构认证微博客数量差异比较大，以新浪微博认证的地域分布为例，居于前三位的江苏、广东、浙江三省的党政机构微博客数量近9 000个，其中，江苏省政务微博总数达到6222个，占全国政务微博总数的十分之一，成为我国政务微博数量最多的省份，也是全国唯一一个政务微博总数超过6000的省份。而居全国后三位的天津、青海、西藏三地的党政机构微博客数量几乎可忽略不计。

从行业分布上来看，虽然腾讯、新浪网两家微博客网站上认证的政务微博统计报告对行业分类标准有差异，但报告结果都显示，公安系统无论是在党政机构微博或是党政干部微博中的数量比重均是独占鳌头。在国家行政学院电子政务研究中心的统计中，1000个样本抽样统计表明，公安系统微博占总数的40%以上。新浪政务微博报告也显示，公安系统微博的数量占总数的30%左右。这说明，公安系统工作与老百姓社会生活关系紧密，其微博更容易获得高关注度。[2]

从政务微博影响力看，国家行政学院与人民网对各个政务微博影响力进行了排名，两种排名的指标体系略有不同，行政学院的排名主要考虑覆盖力、传播力、服务力、成长力这四个一级指标，而人民网的排名主要考察微博的活跃度、传播力、引导力、亲和力。指标体系的差异虽有可能导致评价结果的差异，但从表1所列党政干部微博客综合排名前十名的情况看，仍有较高重合度，共有5人在两种排名体系中均进入前十：陈士渠、伍皓、朱永新、金中一、叶青。这说明排名具有一定的科学性。

从政务微博运行状况看，以上海为例，在党政机构及公务人员微博中，发布信息数在100 条以下的分别占60%与87%，而发布微博数量在500 条以上的只占8%与1%，有些微博甚至在开通后即处于弃用状态。在政务微博运用中，真正通过微博平台进行政务沟通的尚未常态化，政务微博的关注度及影响力也有待提高。[3]从微博页面设计上看，作者发现省级政府微博超过半数偏好以机构的“形象标志”（logo）作为微博头像，而其他政务微博头像多具地方特色，因而标志程度很高。[4]

二、政务微博的政府治理功能研究

政务微博是由各种政府机构或官员个人以自己的真实身份和真实信息，通过某一微博网站的官方认证而开设的微博平台。[5]区分政务微博与其他类型微博的关键点体现在“政务”二字，因此政务微博的政府治理功能也是理论界关注的焦点。政务微博的政府治理功能主要有以下几个方面：

第一，政务微博对政府信息公开起到促进作用。微博平台在政府信息公开中具有得天独厚的优势，基于微博传播的特性，政务微博可通过及时发布信息，加强与网民互动，打造服务型政府。政务微博尤其可用于处理突发事件。[6]如在北京“7·21” 暴雨袭击中，@北京发布、@平安北京、@交通北京、@北京消防与北京市的16区县政务微博合力持续发布暴雨灾害信息，形成了官方舆论场。在7月22日23时48分，北京交管局专门就“雨后贴条”罚款的网民微博信息作出回应：雨后以服务疏导为主，对因雨受困车辆联系车主，挪移清拖；对22日协管员擅自粘贴的违法告知单不予录入；对擅自贴条的当事协管员严肃处理、调离工作岗位。北京交管局的这条微博“通知”转发量达14309条，评论数4433条，有效地发挥了北京政务微博的功能。

第二，政务微博可以缓释网络负面舆论。2011年上海“9·27” 地铁追尾事故发生当天， 新浪网“上海地铁shmetro”就连发三条微博道歉信。由于次日10号线停运，“上海地铁shmetro” 当晚又及时发布了这一信息。之后还发布了多条服务提醒，并上传多张地铁、公交志愿者们友爱互助、协助乘客分流引导的照片。从微博评论中，网友们的愤怒情绪迅速退潮，开始转为理解，甚至赞赏。“微博道歉”的出现，体现了政府和相关机构“知错就改，知错主动改” 的诚恳，也体现了互联网时代打造服务型政府过程中如何服务公众、应对舆情的新思路。[7]

第三，政务微博能有效推动社会管理中的公众参与。随着公民意识的觉醒，人们开始借助政务微博平台广泛参与到政策议程、政府决策、政策执行和监督过程中，推动了社会公共问题进入政策议程。以往政策问题由政治精英人士提出和主导，普通百姓很难通过正式渠道向政府表达意见和诉求。微博为公民提供了便利的信息上传渠道，让政府官员能随时随地倾听百姓的声音。其次，政务微博扩大了公民参与决策的范围，改善了公共政策决策过程。公民可直接在政务微博上发表议论，从而使政府的决策更有利于体现民意，更有利于政府科学决策和民主决策。[8]

第四，政务微博问政，促进了公平正义。[9]在政府处理一些社会热点事件时，微博发挥了强大的舆论监督功能，促使政府公开相关信息，公平地解决有关问题。同时，民众通过微博问政，形成对政府部门及其工作人员的外部问责和舆论监督相结合的监督机制，巨大的舆论压力促使有关官员直接面对公众的评价质询，无法再躲避推诿。

三、政务微博的传播效果与舆论影响研究

政务微博是一种特定机构或人群发布的微博，因此具有微博的基本传播特点：实时性传播、文本的碎片化、海量信息的多元化、内容的多媒体性、传播的自媒体性、交流的互动性强等传播特点。

由此，形成了三种政务微博舆论生成模式：双重循环模式、蒸汽模式、向日葵模式。[10]双重循环模式，指政务微博舆论与传统媒体的双向互动。一方面政务微博发布的信息舆论场逐渐加大，引起媒体高度关注，经传统媒体报道放大后再在政务微博中获得政府相关部门的反馈；另一方面是先经传统媒体报道引发关注，再经过政务微博平台的意见汇聚， 加速放大和扩散传统媒体的影响，引起政府部门的重视。蒸汽模式，指政府在政务微博中发布信息，公民在对信息的讨论中逐渐升温膨胀，促使相关部门重视和改进， 这种舆论就像不断冒出的蒸汽，具有不可小视的威力影响。向日葵模式，即政府部门在政务微博上发布决策等信息， 设置政策议程，主动掌握话语权。而网民好比向日葵，围绕政府“太阳”，反馈舆论信息， 形成有效的互动机制。

上述三种舆论生成模式是一种理想的政务微博传播效果，对于发挥政务微博的功用，提升政务微博的舆论影响力具有重要的社会价值。然而现实与理想之间还存在较大差距，究其原因，主要有外在与内在两个方面的原因。

从外在因素来看：其他微博的“刷屏”效果消减了政务微博的到达率。李晖指出，“刷屏微博”一般以发布幽默、养生、情感、音乐等软信息为主，此类信息在网海上俯拾即是，所以发布频率较高，动辄就是十几条甚至几十条，且能在短时间内引发受众关注。通常政务微博的发布数量在同时段会远远少于“刷屏微博”，因此如果一个微博用户同时关注了这两类微博，那么政务微博的信息很快就会被湮没。从政务微博内在因素来看，问题主要出在三个方面：一是“应景微博”大量存在，部分政府部门和行政人员只是随着热潮开通了微博，却几乎从不更新信息；二是政务微博成了政府网站的变体，只是发布信息，没有体现微博作为政府与公众双方沟通的桥梁价值；三是政务微博管理不善，发布者失言惹来争议。[11]

因此，众多研究者也在积极探讨政务微博如何做好舆论引导工作。1. 政府部门和官员应转变意识，放下架子，适应新媒体舆论传播的需要。在微博的平台上没有官与民的身份差异，人人是平等的。2. 明确定位，制定个性化舆论引导方向，并重视与民众之间的互动。3. 注重政务微博意见领袖的培养。通过适当的方式对本地区的网络意见领袖进行引导，帮助其理解党和政府的方针政策，理解政府解决种种复杂问题的基本思路和实际操作方法，使之思考问题多从政府的角度出发，多从和谐社会的大局出发，借助他们的影响力对网络舆情进行引导。4. 对政务微博管理人员定期进行培训，引入工作绩效奖惩机制。[12]

四、政务微博的管理研究

政务微博的管理研究主要包括微博的组织与运行两个方面。吴晓菁通过与上海多个政务微博管理人员的访谈，对政务微博的运营现状进行了实证研究，总结出了现行微博管理机构的三种组织模式：一是由单一部门负责运作，通常由宣传部门、办公室、团委或相关业务部门负责管理；二是领导、管理和信息收集的三级体系，也有部门只设置领导和运营两级，将管理和信息收集工作合并；三是多部门在同一层面上分工合作。[13]

在政务微博的运行机制上，操作管理人员大都是兼职或从其他部门临时调配。对于人员选择，有些机构选择“让喜欢的人干喜欢的事情”，通过挖掘那些熟悉微博运营的人员，也即俗称的“微博控”来管理政务微博；有些机构会“特意去选业务突出的人”，但也存在被领导“硬拖进来”的情形。

近两年由于许多政务微博都是匆匆上线，缺乏专业化的管理体系与完善的管理架构，也没有权威的规范要求，因此，政务微博在管理上常出现以下几方面的问题。

首先，名称设置不规范。政务微博的命名比较随意，没有一个统一的规则，不利于用户进行查找并加关注，因此也谈不上为公众提供服务。[14]政务微博应该直接使用机构全称作为名字，在政务微博简介栏目里，一定要加上本单位的简介、主要业务范围、联系电话和Email地址等，同时以本部门的标志性建筑或LOGO照片作为形象标志，以提升公信力。[15]

第二，政务微博发布内容审核流程滞后。政务微博作为新生事物仍受到传统审核程序的制约。一些政务微博的信息发布和回应反馈，都需经过层层审批，程序烦琐冗长，造成政务微博信息发布滞后或回应过慢，无法发挥政务微博应急管理的作用，错失应对社会危机的“黄金时间”。[16]

第三，政务微博发布者信息来源不畅，部门微博之间缺乏沟通与协同机制。在政务微博的监管中出现多头管理、政出多门、九龙治水的格局，职责交叉现象严重，协调难度大、成本高。许多相关部门的微博之间互不提供信息，缺乏信息沟通和业务协同，从而影响到政务微博充分发挥应急联动作用。上海铁路局在“7·23”甬温列车追尾事故发生后的信息危机即是一个典型案例。

针对上述问题，瞿旭晟研究总结的美国政务微博的一些成功管理经验可供借鉴。比如，不以具体机构或行政人员名义来开通微博，而是围绕具体事务来灵活展开。每当有突发性公共事件发生时，政府相关部门就会开设针对性的账户，专门负责发布该事件的最新进展并与受影响的民众互动联络。特别是要落实账户维护人员的发言责任，通过“人格化”的微博发布和回应，改善政府机构与大众之间的关系，有效提升社会大众与政府对话的欲望。[17]

五、政务微博的发展研究

在近两年的时间内，政务微博的数量及规模都在迅速增长，虽然一些政务微博得到了网民的认可，但大多数政务微博门庭冷落，且人气高的微博也在向生活文化信息平台靠拢，与“政务”渐行渐远。大部分学者认为政务微博普遍存在形式主义、定位模糊、缺乏良好有效的管理运行机制等问题。[18]

政务微博的定位模糊，表现在娱乐热、务实冷。许多政务微博没有从政务的一体化和系统性考虑，渐渐与政府网站同质化。对于如何设置微博，设置什么样的微博，如何和公众互动，反馈信息又如何对政府的行政管理行为产生影响，以何种程序进行微博问政、参政、议政，政府和官员又如何对政务微博中的错误和疏漏承担责任，如何统一地对政务微博进行评估等问题都缺乏清醒的认识。[19]

政务微博的形式主义，表现在建设热，应用冷。大量政务微博开通之后成为“僵尸微博”，信息发布不及时，互动性差。部分微博内容官僚化，微博语言官腔十足，难以拉近和民众的距离。[20]微博的主要功能就是交流，微博最基本的交流形式是评论，有些政府机构和公务员甚至关闭了微博的评论功能，这等于是掐断了与民意交流的通道。特别是在网络突发事件之时，政务微博经常“失语”，缺少对网络舆情的关照、引导，这将削弱政府的公信力。[21]

政务微博的管理与运行问题，表现为没有一个健全的机制。这需要从法律和制度两方面解决。[22-23]加强法规建设是实现政务微博各项功能的首要任务，我国应尽快出台关于规范政务微博的法规文件。英国在这方面的探索提供了一定经验，该国于2009 年出台了《政府部门Twitter 使用指南》，从人性化、多样化、时效性、发布频率、公信力等多个方面，对政务微博信息发布机制作出了具体规定，具有一定的借鉴意义。在管理制度层面上，我国应当建立政务微博问责制、政务微博绩效考评制、政务微博认证机制，及政务微博常态化管理机制。

在实现政府治理这一功能上，有专家研究发现，影响力越大的政务微博距离政务就越远，信息内容类型与地方主流媒体的适用信息板块趋于重合。[24]但美中不足的是，大多数政务微博还停留在信息发布的阶段。王思雪根据公众对“互动型”和“参与型”微博内容需求很大的现实，[25]提出政务微博还需加强官民互动这一功用。李晓方提出了微博媒介环境下官民互动具有三个层次：关注层、微博交流层、虚拟与现实转换层。[26]

为提升政务微博的各项政府治理功能，构建微博问政的长效发展机制，有学者还提出了相应的对策。首先是“建章立制”，明确政务微博的定位，建立健全相关制度；其次，转变话语表达方式，摆脱官气，逐步适应网络化的话语方式，实现从公文语言向网络语言的转变；第三，真正树立公仆意识，以豁达、真诚、宽容的心态，利用好微博，与公众沟通，解决实际问题；第四，“提升政务人员的媒介素养，加强突发公共事件中的信息传播及沟通交流”；第五，实现从单向传播向双向交流的转变，通过微博平台了解民意、汇集民智，构建一个广泛参与、有序互动的微博舆论新环境。[27]此外，要加强保密意识。近年来，互联网泄密事件屡有发生，对国家经济发展乃至国防安全产生了影响。在此背景下，政务微博应引入涉密审查程序，防止政府核心信息通过微博泄密。[28]

结 语

通过以上文献内容分析，大致描摹出现阶段政务微博研究的脉络。总体看来，现有的文章多为现状的描述及案例的介绍，深入探讨政务微博新媒体对政府公共服务转型的影响的理论文章较少。建议在如下方面展开研究：

第一，政务微博管理者意图与使用者意图的对比分析。研究政府服务的提供者与服务使用者对政务微博的价值理解，分析政务微博的功能定位是否在管理者与使用者双方有落差。

第二，政务微博在提升公民参与这一功能上产生什么样的影响。政务微博能够鼓励哪一类民众的参与，是动员还是强化了公民参与，能够在哪类公共政策问题上体现公民参与的价值。

第三，政务微博长效发展机制研究。政务微博能否利用微博互动的特性，主动积极关注民众通过微博所表达的需求，为公众提供信息服务，从而加强服务型政府的建设，及如何实现信息公开，增强政府与民众之间的沟通，提升其舆论影响力。

第四，政务微博管理机制研究。在我国，还没有对互联网立法，且对微博的管理也缺少有法律效力的规范。因此，如何整合政务微博，打造一张跨部门的联动网，也是管理运行机制研究的题中应有之义。

基金项目：华中科技大学自主创新基金项目（2012WQN028）——政务微博议程设置的舆论影响力研究

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（作者单位：华中科技大学公共管理学院）