关于社会管理创新工作的几点思考

王劲晓

[摘要]社会管理是一个颇有中国特色的概念，其根本目标是要建立一个开放、自由、民主、公平、平等、和谐的社会。随着我国社会经济的飞速发展，传统的一元化社会管理体制在新的社会发展条件下表现出不适应，致使社会管理必然要走向适应新时代要求的社会管理模式。转变传统社会管理模式、创新社会管理模式是当务之急。社会管理创新，作为维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作，必须以正确的社会管理理念作为内在基础。

2004年，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2008年，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告，在社会建设、民主法制建设以及行政管理体制改革等语境下数次提及“社会管理”这一概念。2009年12月，全国政法工作会议明确提出要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新及公正廉洁执法的三项重点工作。于是，社会管理创新成为三项重点工作的组成部分之一，被纳入更完备的体系性框架之中，成为摆在各级党委和政府面前的重大问题， 更成为摆在实务界和理论界面前的共同的重大研究课题。

一、社会管理与社会管理创新概念的界定及二者的关系

（一）社会管理与社会管理创新的概念

社会管理是指以维系社会秩序为目标，政府和社会组织等主体为促进社会系统协调运转，通过政府主导、多方参与，运用多种资源与手段，规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，维护社会稳定，促进社会和谐的活动和过程。

社会管理创新是指在当下社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的一系列活动以及这些活动的过程。

（二）社会管理与社会管理创新之间的关系

社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有社会管理，又是既有社会管理充实完善的动力；社会管理创新既是活动，也是活动的过程，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。科学合理的社会管理创新能够促使社会管理的完善与发展，为社会、社会成员乃至社会外的主体带来发展和变革的机会，最终促使整个国家一定时期的社会建设繁荣、社会管理顺畅，形成政府、社会和个人良性互动的“创新盛世”；社会管理作为基础，对社会管理创新进行限定。

二、当前中国社会管理的现状

改革开放以来，中国的发展成就举世瞩目，但也步入階段性、系统性的改革“深水区”。我国的社会转型，正在从“整体性社会”向“多元化社会”转变：经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化，社会结构的剧变冲击着传统的一元化社会管理模式，导致“大”政府格局的社会管理模式日渐不能适应社会主义市场经济条件下社会发展的需要。

（一）社会管理主体单一、政府主导色彩浓厚

中国现有的社会管理体系是计划经济时代的产物，计划经济时代是国有经济垄断、政府完全主导的社会体制，政府以全能政府的姿态展现。随着改革开放、社会主义市场经济的确立，人们生活方式、就业观念呈现出多元变化形态，人们经济水平的提高、人口流动性增强，一系列的社会发展变化迫使传统的管理模式需要更新。但目前的社会管理仍是中国各级中央政府的重要职责，社会管理仍以政府主导、行政主导为主，单位制、街居制、户籍制等社会管理载体已不适应社会的发展变化，社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段非常滞后，已经不适应社会发展需要，而且有些已经制约了社会的健康有序发展；政府也已无力独自包揽全部社会管理和服务。十七大报告已明确指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。因此，在今后的管理中，主体必须开放，党委、政府、社会和公众多元主体分工负责、共同作用，形成合力、达成共治。社会管理在分工过程中不断创新，达成兼顾各方利益的社会管理。非如此，才能确保社会既充满活力又和谐稳定的目标。

（二）利益多元化趋向明显、社会风险不断积累

随着经济社会发展，我国社会利益关系更加复杂，社会呈现利益多元化的趋向，带有全局性和严重性的利益冲突、价值冲突、社会冲突日益突出，物质成为许多人崇尚的对象，各种诱惑和不同利益主体之间的矛盾明显增多，现行的维稳体制又无法解决当前尖锐的社会矛盾。随着利益分配不均与利益分化的不断加剧，导致了社会风险的不断累积。当前中国进入了“矛盾多发期”，各种群体性事件层出不穷，如贵州瓮安事件、甘肃陇南事件等，已由一些简单的冲突事件逐步发展为非直接利益冲突群体性事件；同时一些背离社会主义文化核心价值的颓废观念大量出现，贪污渎职等腐败现象层出不穷，造成的损失危害不断扩大。这些行为和现象作为反社会的游离因素，时刻侵蚀着社会秩序的根基。可以说，当前中国已经步入风险社会，并向着高风险方向发展，社会风险也在不断累积。社会风险的累积对中国社会稳定和社会秩序构成了潜在的、相当大的威胁，部分地方政府的权威遭到信任危机，从而也对构建社会主义和谐社会形成了严峻的挑战。要构建社会主义和谐社会，推进中国社会主义现代化事业不断向前发展，就必须控制和化解社会风险。“堵”这条路是走不通的，必须学会“疏”，做好疏导。我们应当转变思路，寻根溯源，从源头上减少和化解矛盾，开放性管理，建立多层社会矛盾化解管理机制，及时、充分分流矛盾。

（三）社会专业化程度不断提高、社会组织形式日益多样化

现代社会是一个分工高度专业化、精细化的社会，社会职业高度专业，职业更加细分，社会管理逐渐专业化。以前的无限政府在面对繁琐复杂、专业化的问题面前捉襟见肘，同时大量NGO、NPO组织的出现，确实承担、化解了许多社会管理中政府无力顾及、周全的问题。面对中国社会管理的任务与现实需求，政府应当逐步适应有限政府的模式。

另外，在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，社会结构发生了急剧嬗变，社会组织也随着发生了深刻的变化，呈现出多样化的趋势，社会主义市场经济进一步完善，社会主义民主政治不断进步，社会更为自由、开放，为人们的活动空间创造了一个宽松的政治环境。原来局限在一个单位或队社范围内进行活动的社会团体，突破了单位或队社的界限。村组、协会、物业等社会组织成为承接政府职能、增强社会自治的重要载体。今后一个时期，行政管理体制改革进一步加快，政府将不再包揽一切事务，政企、政事、政社不断分开，众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将向社会分离和转移，“小政府，大社会”格局日益明显。社会组织植根于公众，是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要形式，为人民群众开展社会自治和互助服务，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，提供了有效的组织平台。

（四）社会自治空间狭小、社会管理方式不够灵活

当前社会被高度结构化于国家体系，由于当前政府触角过多深入，社会的自主性及居民自治空间十分狭小，公民参与社会自治和自我管理能力不足、条件有限。现代社会应是分层管理、主体自治，而我国目前是国家本位，管理主要以行政为主导，社会组织和群众的自治习惯、自治能力没有充分培育，社会自治功能难以有效发挥。礼俗社会一个最重要的表现投射到现代社会来说，就是要有一个相互熟悉的社区，这样才有自治的空间。此外，由于对社会组织的作用认识不足，在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民参与渠道有所拓宽，但是，总体而言，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高。社会管理，说到底是对人的管理和服务。因此，通过各种渠道倾听群众呼声，深入了解群众所思所想，帮助解决群众实际困难，成为有效解决社会管理中突出问题的重要前提。其中重要的一个渠道，就是居民自治。在社会转型中，公民本身的自治习惯的培养也是重要的。公民社会有自治的习惯，但这种社会习性也需要政府去培养、引导。因此要推动礼俗社会的回归，让公民形成自治的心灵习性，在社会中找到归属感，具备节制、自律的美德、具有强烈的道德感。

三、加强社会管理创新应树立三个理念

鉴于当前中国社会管理现状滞后，必须加强社会管理创新。而社会管理创新必须以正确的社会管理理念作为内在基础。转变传统社会管理理念，确立新的现代社会管理理念是当务之急。

（一）树立主体开放的理念

与传统的社会管理体制相比，现代的社会管理不是一个封闭的系统，而是开放的。社会管理主体只有开放，并通过与社会管理客体之间的物质交流与信息沟通，才能根本提高社会管理的能量，为社会管理体制创新提供基础。

在中国，社会管理的“一元主体”理念定格于改革开放之前30年。在这一时期，我国建立了“国家—单位—个人”的社会管理格局。政府在社会管理领域的一元核心地位比较突出，政府成为社会管理的唯一主体，政府的管理活动触及社会生活的方方面面，成为社会生活的全面组织者、公共产品的直接提供者以及社会稳定的强力维护者。直到今天，仍有人会错误地将社会管理“政府负责”解读为“政府统揽”：“凡事政府说了算”，导致社会管理依赖政府，使政府陷入了一些本不应由政府具体管理的社会事务之中，影响了社会管理的效率。同时，政府对社会的全面介入也导致公民的自我教育、自我管理、自我服务得不到完全发展，公民社会和社会自治发展缓慢。

因此，应当树立主体开放的理念，即社会管理的“多元主体”。也就是动员全社会力量参与社会管理。政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，而是需要开放的多元化的治理主体，把该由市场做的事还给市场，把该由社会做的事交给社会，清晰界定政府、市场和社会的职责，发挥好各自的作用。政府必须“再造”，善于与多元主体共治，多元主体应该通过适当的组织形式，参与社会管理，形成多元社会中与政府协同的社会自治的管理格局。中央强调“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，强烈释放的正是这种社会管理“多元的主体开放”的理念。

（二）树立多元监督的理念

当前，中国正在从一个传统的社会向现代化的社会过渡，伴随而来的不仅仅是GDP的快速增长，还有大量贪污腐败现象。针对大量的贪污腐败，人们公认的一大原因就是缺少监督。反腐败的措施很多，最重要的是要多元监督，人大、司法、舆论媒体等多种监督形式有效、有序地开展多元监督，尤其是要发动人民群众进行监督。

政府只有依靠人民群众、重视人民群众监督，才能最广泛地代表人民群众，依法做好人大信访工作，督促“一府两院”及时化解影响社会稳定的不利因素，促进社会和谐。要通过立法、执法检查等活动，深入开展法制宣传教育，推动全社会普遍树立法制观念和依法办事意識，使经济社会生活的各个领域、各个方面都在法制轨道上有序运行，从而促进社会和谐稳定，将政府的事情做好做大做扎实，将国家的事情做好做强，将人民的事情做好做满意。

舆论监督也是多元监督的一种重要方式。互联网这种现代传媒的诞生为舆论监督提供了更加广泛、开放的平台，成为反映公民诉求、问题曝光、批评建议，让政府了解民意、了解社会的重要手段和沟通桥梁。近期发生在社会管理中的一系列事件中，公众通过舆论监督在其中产生了重大的影响，例如儿童希望志愿者的一张照片引发人们对贩卖器官等的质疑。又诸如红十字会的万元餐费发票在网上被公开等。舆论监督作为司法监督、群众监督的重要补充，在维护社会正义方面起着关键作用。胡锦涛总书记曾指出“舆论引导正确，利党利国利民。”

因此，要树立多元监督的理念，要依靠群众、舆论、司法监督等形式推进社会管理。建立多元参与监督机制，多管齐下，拓宽渠道，建立多元化的监督体系，增强监督合力。在今后的工作中，把社会管理监督摆在突出的位置，要强化监督，促进社会管理走向法治化。

（三）树立政府补充理念

现代社会管理是一个以政府补充管理为主导、基层社区自治为基础、社会组织为中介、公众广泛参与为基础的多元互动格局。政府在社会管理中只应起到补充作用，为此，在创新社会管理中，要树立政府补充理念。

政府除了要积极扶持其他社会管理主体的成长，健全引导社会组织和公民参与社会管理的渠道，协调好多元管理主体的互动协作关系，自身在社会管理中承担的最大责任，就是最大限度地满足人民群眾日益增长的公共服务需求，让全体社会成员充分分享发展的成果。政府对于社区、村组、非政府组织要坚持培育发展和管理监督并重的政策，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。政府引导与社会主导相结合，当村组、非政府组织达不到公平、公正时，由政府补位，出面协调解决，满足他们的需求，政府才能有所作为。因此，各级政府必须切实加快职能转变，改变政府在社会管理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位问题，政府通过转变职能，有所为、有所不为，使自己从纷繁复杂的具体社会管理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领域里以及对其他主体社会管理行为的监管上，可以使社会管理活力得到极大释放，同时又可以保证社会管理创新平稳有序进行。

政府既要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的相应作用，尽快从传统的一元管理转向新时代要求的多元治理，大力发展社会组织，让具有更高生产效率的社会力量来直接供给公共服务；大力培育和发展公益慈善、社区服务等枢纽型社会组织，充分发挥其在社会建设中的主动性、积极性和创造性，重点发展社会工作组织和志愿服务组织，实现社会工作的专业化、职业化、本土化。政府应该对社会非营利组织、市场化的组织、公民社会等多元化的社会主体充满信心，主动“放权”给社会，让多元的社会主体主动参与管理。

四、结语

在我国，社会管理体制创新已经提上了议事日程。在党委的领导下，政府负责，进行开放性管理，从无限政府中解脱出来，形成“小”政府，做好社会组织的依法准入、规范与引导。加强监管，以政府的自律、法治树立自身权威，以补充作用着力解决好人民群众最关心最直接最现实的民生问题，让群众在实际生活中真切地感受到人民政府为人民服务的实意、实功、实效，以切实改善党群关系、干群关系。社会协同，基层自治组织等社会组织，提高自身公信力，加强管理能力建设，实现自我管理、自我发展、自我约束。公众参与，通过参与社会管理，使公众在社会中找到归属感，得到社会认同，自觉依法自治、发展。因此，加强和创新社会管理，既要树立政府补充管理理念，充分发挥政府在社会管理中的主导作用，又要推动政府自觉改革，向其他社会管理主体适当让渡部分权力，充分发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，形成有效政府、有序社会，多方参与、共同治理的新格局。