难以承受之重：中国的官员数量

杨继绳

如果有人愿意排“世界之最”的话，中国官员的数量恐怕会列入“世界之最”。

实行改革开放以后，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中国进行了5次机构改革。每一次都有精简机构、压缩冗员的目的，但是，事与愿违，机构越改越臃肿，冗员越压越膨胀。形成了“膨胀—压缩—再膨胀”的螺旋式扩张。在这种螺旋式扩张的链条中，后一次扩张比前一次扩张数量更大，势头更猛；后一次压缩比前一次压缩更为困难，更为无力。

■越减越多的干部

从《近30年来党政机关人数的变化情况》一表列出的党政系统干部人数变化的趋势来看，其膨胀呈加速之势：1966年到1979年13年间增长46.4%，平均每年增长2.98%；1979年到1989年，10年间增长86.1%，平均每年增长6.41%；1989年到2000年11年间增长了95.3%，平均每年增长7.6%。据国家统计局数字，2008年年底，党政机关工作人员共1249.7万人（其中，中国共产党机关56.4万人，国家机构1193.3万人）。另外还有人民政协和民主党派9.3万人，群众团体23万人。

每次改革后，政府机构和人员能够很快回弹，主要是行政机关内部控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。

1998年的国家机构改革是力度最大的一次，当时宣称，中央各部委办直属局的公务员从1997年的3.4万人减少到1.7万人，国务院编制人员减少了47.5%。2003年年底，中国公务员总数为653.6万人。实际上，1998年的改革，把中央部门的一些工作机构由行政编制改为事业编制，如各部委的信息中心、研究中心等，本来是为领导决策服务的机构，多年来一直是行政编制，从1993年以后逐渐划为事业编制。所以，在国家党政机关里，除了653.6万公务员以外，还有400多万从事党政工作的事业编制的工作人员，他们照样吃“皇粮”，是“准公务员”。1998年改革“精简”了不少人，但从财政上看，行政开支并没有随人员的减少而减少，反而比原来有较大幅度的增加。

除了与党政机关的工作相关的事业单位以外，中国还有大量其他事业单位，职工人数多达2871万人。

党政机关工作人员和事业单位人员共4000万人，这些人需要财政供养。中共中央党校教授周天勇按美国联邦和地方政府的标准计算，我国“吃皇粮”的人数达7000万人，18个老百姓供养一个官员。

上述数字还不是中国干部人数的全部。财政分灶吃饭以后，地方有了经济自主权，他们就用自有资金开支干部，称为“自定编制”或“自费干部”，这些干部不在上述统计数字之内。在统计数字之外还有“借调干部”。他们是从企业借到机关工作的，由企业开工资。2005年9月，我到甘肃省的通渭县采访得知，这个县的义岗镇，总人口2100人，除了有镇干部82人，另有临时工勤人员7人和治安联防队员3名，这10人不在编制之内，但还需要镇财政开工资。现在这个镇的工作人员相当于人民公社时期的3.5倍。

值得注意的是，在干部队伍的扩张中，领导干部的增长速度，超过了一般干部的增长速度。1996年我到湖南省采访得知，94万人的安化县有地市级干部3人，县、团级干部100多人，科、局级干部1500多人，一般干部500多人。当地一位政协委员在我主持的座谈会上说：“干部队伍像一盘军棋，除了挖地雷的几个工兵外，全是当官的。”有些单位领导人数过多，常为排位子、分物资、坐车子、住房子闹矛盾。一把手为排列副职的先后顺序大伤脑筋。

上述领导干部的数字还不包括“相当于×级干部”和“享受×级干部待遇”的人数。

■“因神设庙”

官员太多的直接原因是机构的裂变。机构多了，官员自然就多了。而机构裂变的原因之一，又是官员太多，“因神设庙”的情况是比较普遍的。

机构重叠，职能相似，同类的工作分几个部门管，有名有利的工作都说是属自己的管辖范围，费力不讨好的工作都推给别的部门。有些县里，管农业的有农经委、农业局、农业区划办、农村能源办、多种经营办、棉花办、烟叶办多家职能交叉的机构。县农业局内设置的机构又和其他部门内设机构重叠。例如，农业局有多种经营股，县政府又设有多种经营办公室，这些职能相同的部门经常扯皮，基层单位面对多家意见不一致的“婆婆”左右为难，叫苦不迭。

为了解决职能相似、级别相同的部门之间的扯皮问题，又不得不在这些部门之上再设一个协调机构，使官员进一步增多。

机构多、官员多，为基层增加了很多麻烦。办一件事跑几十个部门、盖几十个图章成了常规。再加上机构之间的扯皮、推诿，很多事情难以办成。高一级的首长为了办成一件事，不得不摆脱常规工作程序，亲自“拍板定案”。既然有首长“亲自拍板”这条路子，基层单位就千方百计地找关系、走后门，直接请首长“批示”。这样，就形成了一种恶性循环：事情越难办就越找关系；越找关系工作程序就越混乱，事情就越难办。

■“制造”工作

既然直接找首长成了办成事情的有效途径，那么，和首长有特殊关系的人就可以派上特殊用場了。官员多了，是否比过去清闲了？不见得。官员一多，他们相互之间“制造”了很多工作。在一件事由一个部门干的时候，就不必下文件、开会。现在一件事情由若干个单位干，相互之间的文件就多了起来，会议也就多了。据某市不完全统计，仅1997年1月至6月，召开的有市级领导参加的会议达400多次，出席会议的领导干部达1000多人次。20个部委和临时机构印发的内刊、简报、信息资料总计超过100种，最多的部门达6种。某省抽样调查表明，省地县领导干部，每年有1/3时间“泡”在会海里，省委、省政府主要领导每天收到的文件资料也非常多。一个单位的副职越多，这个单位的职能就越分散，每一个副职都不能做主。于是，上级开会要决定事情就得指名第一把手参加。但是，第一把手没有“分身法”，他只好多设副职，代他去开会。参加会议的人做不了主，回来后还要开会传达、研究，再向上级打报告。

人员太多，就需要一批人为机构本身服务。据估计，各机关自我服务的人员占1/3以上。90年代以来，有些事业单位还要自己赚钱养自己，一些单位有三部分人：一是执行这个单位所承担的社会职能的人；二是后勤保障人员；三是经营人员，靠他们赚钱养活前两部分人。由于赚钱最重要，经营人员的队伍很庞大，真正承担社会职能的人不到1/3。

机构重叠、文牍如山，基层情况经过层层筛选、加工以后，传到上层后大部分失真或过时。于是一些有事业心的领导人就深入基层、直接调查研究，检查工作。但是，省里干部下去，地市干部陪同，到了县里，县级干部也跟着陪同，到了乡镇，上头来的人已经阵容很庞大了。一个干部下去，像滚雪球一样，陪同的人越来越多，他被陪同的人包围起来了，哪里能接触群众？上面的部门多，今天来这个，明天来那个，都需要陪同，都需要汇报，都得盛情接待，闹得基层叫苦不迭。

（摘自《中国当代社会阶层分析》，有较大删节）