加强人民建议征集工作优化社会管理

当前我国正处于社会转型的特殊时期，社会矛盾纠纷多发。信访工作是自“十七大”以来所建立的为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。因此，如何深刻认识信访工作规律，不断调整信访工作方法，无疑对依法维护人民群众合法权益、正確处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强社会管理创新具有特殊重要的意义。然而，当前以个案解决为中心的信访工作格局仍较为被动。因此，切实加强信访渠道中的人民建议征集工作，不断深化信访形势分析，创造条件畅通民意，主动汇集各类民见，加强相关政策研究，推动信访矛盾批量解决，既是更为有效回应群众诉求的务实做法，也是在新的历史条件下信访工作的创新之举。

一、人民建议征集工作是转变社会管理从被动向主动

首先，长期以来我国信访工作模式是被动地接受处理信访事项，将工作重点放在已经出现的信访个案问题上，这种“ 救火队”式的工作模式和机制，远远不能适应当今矛盾凸显期、社会转型期的需要。由于缺乏对政策调整的适应性研究，以及缺乏对信访普遍性和共性问题的根源性研究，使信访工作长期处于被动应付的状态。如何将信访工作从被动作为转向主动为之，也是加强和优化社会管理的思考重点。

其次，当前社会部分群众在解决纠纷的时候存在着“信大不信小，信上不信下，信访不信法”的现象，究其原因其中一点归结于有些信访个案以突破政策为代价才得以解决，这种为个案乱开政策口子的工作方法导致信访生态恶化，使得群众一窝蜂涌向信访渠道寻求问题的法外解决。对个案救济事项的过分强调，导致信访被视为超级救济途径。本市近年来偏重于投诉请求类信访事项处理的制度建构，连续出台多个以个案维权为中心的信访制度，如初次信访核查评估、复查复核、核查终结、积案化解、重信重访治理等，一定程度上使很多群众在其权益受到侵害时往往首选信访渠道解决问题，从而强化了这种“信访不信法”的观念，不利于社会管理的法治化进程。

第三，中共十八大提出，社会管理是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的管理格局，也就是说社会管理最根本的是要进一步密切党和政府与人民群众的联系，鼓励人民群众参政议政，反映民意、集中民智、凝聚民力。因此，基于以上三点的社会问题和信访工作的瓶颈，为提高决策民主化和科学化水平，推动本市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设协调发展，根据《信访条例》等规定，结合上海实际情况，经上海市委、市政府批准，市信访办2011年12月1日专门成立了人民建议征集机构开展人民建议征集工作，努力解决信访矛盾和社会问题，积极参与社会管理法治化建设的实践。

1.人民群众参与政策制定和决策拟定的权利法定。我国宪法和法律一贯强调公民的有序政治参与，把它作为推进中国特色社会主义民主政治的重要内容，并从法律上予以固化。如《宪法》第二条、第三十五条、 四十一条、第一百一十一条等均从不同侧面赋予群众提出意见建议的权利。另外，随着民主政治体制改革，民众表达利益诉求的呼声和期待也日益高涨，民众政治参与意识与热情在不断上升。可以预见，随着改革开放的全面深化和社会主义民主政治建设的不断推进，群众的民主意识、自主意识、平等意识、竞争意识、权利意识、政治参与意识将不断增强。

2.信访工作机构承担着汇集民意征集民智的法定职责。 国务院《信访条例》第六条规定，“ 县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责： （五） 研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议 ”；第二十九条规定：“ 信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”；第三十七条规定“ 县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议”。因此，将信访渠道的民意集中反映出来并提供给决策层参考是信访部门的职责所系。

3.信访矛盾纠纷背后往往折射出大量的倾向性、普遍性和政策性问题。温家宝同志在国家信访局与来访群众进行面对面交流时曾说，“我们要从解决具体问题入手，推动研究带有普遍性的政策、制度和工作问题”。国务院副秘书长、国家信访局局长王学军多次强调，要通过信访看政策、通过信访研究和完善政策。要着力解决政策不落实的问题。切实抓好中央出台的一系列利民惠民政策的落实到位。要着力解决政策不完善的问题，一切从实际出发，根据变化了的情况，完善或制定新政策，使之与时俱进推动信访突出问题的成批解决。要着力解决政策不周全的问题，在制定出台政策特别是出台涉及各类群众切身利益的政策措施时、兼顾各方利益，注意政策的连续性、平衡性和关联性，决不可为求得一时、一事、一地问题的解决而引发新的攀比和新的矛盾。中央连续下发的《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》都指出，要健全完善政策，注重从源头化解矛盾纠纷。要防止因政策不连续、不平衡、不完善和落实不到位引发矛盾纠纷。坚持科学、民主、依法决策，统筹兼顾各方利益，对群众反映强烈的问题，要充分听取群众意见，设身处地为群众着想，坚决避免因决策失误损害群众利益。

4.在信访渠道加强人民建议征集推动问题批量解决的现实可行性。笔者认为，充分利用信访工作渠道资源优势，加强人民建议征集工作，从政策层面推动信访矛盾批量解决具有三大基础条件：一是信访信息系统为分析研究政策问题提供了技术条件。近年来全国推广的信访信息系统，可以在技术上将一个特定时期内的信访问题进行分类统计，依此可以预见未来一段时期内的信访工作重点，为信访部门研究分析信访情况，开展调查研究创造了十分有利的技术条件。二是开展信访案件类型化分析可敏锐捕获政策调整动向。如群众信访反映经济适用房集中交付出现的问题、普通住房标准不合时宜的问题、失地农民社会保障问题、动拆迁问题等都集中反映了人民群众最为关切的问题。对大量、反复、同质类型的信访案件进行整理，就能洞察信访问题背后的普遍性、倾向性、规律性问题，进而对群众反映的信访案件背后的政策性问题进行分析，为不断完善政策措施奠定基础。三是信访问题久拖不决往往使法规政策的滞后性问题凸显。社会治理的基本经验告诉我们，政府制定的法律政策永远滞后于经济社会发展之实际。信访问题本身许多就是针对法规政策不完善提出的，如动迁安置标准问题，普通住房标准问题，房屋限购令问题，新疆知青回沪安置问题等，均有待于政策的调整完善。

二、 制度化构建人民建议征集工作的路径

信访制度的功能，通常被概括为联系群众、信息传递、政治参与和权利救济等方面。信访制度本质上包含民主参与的政治属性，有的信访材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议，这些意見或建议常常直接指向特定社会问题的核心地带，可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角，甚至成为政府行动方案的一部分。但是，目前信访已经演化为一种重要的权利救济机制。信访部门实际上更多承担了一种纠纷救济途径的责任。有的专家学者批评信访承担过多纠纷救济功能，要求信访功能本位的回归。笔者认为，从制度构建层面看，应重点解决以下问题：

1.建立信访信息梯次传递制度。 信访部门要充分调动各种信访信息，通过对信访总量、群体性事件等进行综合分析和专题分析，促进领导机关科学民主决策、推动信访问题得到源头预防和批量解决。为此，应探索建立基层信访集中反映问题定期上报制度，以便充分挖掘利用信访信息进行综合分析研判，促进党委和政府科学决策、民主决策，增强决策民主性，从政策源头遏制信访问题产生。

2.建立人民建议征集奖励制度。人民建议征集激励机制对于激发公民参与的积极性和主动性有着不可忽视的作用，对提高群众参与水平至关重要。为此，一是可组建优秀建议人队伍，发放优秀建议人聘书，提高人民建议质量，增强人民建议的针对性和实效性，为民主决策、科学决策提供参考依据。二是可定期评选奖励。组织有关专家对征集到的“金点子”进行评审，选出优秀建议，对优秀建议人给予精神和物质奖励。

3.建立人民建议跟踪督办制度。根据国务院《信访条例》第三十九条 “县级以上人民政府信访工作机构应当就以下事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告：（二）转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；（三）提出的政策性建议及其被采纳情况”等规定，对涉及政策性问题的专报和摘报逐一跟踪督办，促进人民建议意见在经济社会发展和矛盾纠纷源头预防和批量化解中发挥实效。

主要工作措施：一是树立密切联系群众的工作理念，推动信访事项的分类办理。围绕本市创新驱动、转型发展主线，分别就城市管理、环境保护、垃圾处置、城区发展、新技术应用等方面积极整理人民群众的意见建议，及时摘报市委市政府决策，抄送市委市政府工作部门研究论证。同时，区别于投诉请求信访事项，专门设计了意见建议类信访事项书面答复格式参考范本，规范基层单位工作，进一步保护和鼓励人民群众提出建议意见的积极性。

二是树立批量化解矛盾的工作理念，推动信访共性问题的逐步解决。围绕群众来信来访反映的普遍性、倾向性等共性问题，加强汇集分析和研究论证，对散落在个案中的各类意见建议进行聚合分析，比如违章搭建、城镇拆迁、经济适用房等问题，聚焦问题现象，查找问题源头，分析问题原因，提出对策建议，推动相关城市建设、征收拆迁、住房保障等职能部门高度重视并采取具体应对措施。

三是树立源头预防矛盾的工作理念，推动信访政策性问题的改进完善。着力研究群众来信来访中反映出来的政策性问题，分析政策得失，推动政策完善，从源头环节预防同类信访问题的反复发生。

三、人民建议征集工作的初步成效和瓶颈

截至目前，已累计办理各类人民建议意见1万余件，其中，整理重要人民建议摘报90件、人民建议专报16期，得到了市委、市政府领导的高度重视和充分肯定（批示达140余条），有关人民建议经市领导批示后，既促进了这一方面工作，解决了信访问题，也推动了若干政策法规得到及时完善。

以下4件典型案例可充分说明人民建议征集工作对信访矛盾的解决，创新社会管理的初步成效：

案例一：关于落实《上海市住宅物业管理规定》第五十四条自来水管线、设施设备维修养护责任，推动信访问题批量解决的建议。

问题提出：自2011年4月1日《上海市住宅物业管理规定》（以下简称《规定》）实施以来，群众纷纷信访反映该《规定》第五十四条至今未得到有效落实，自来水分户表前管线、设施设备维修养护责任不清。主要问题为：一是物业服务企业和自来水供水企业相互推诿，居民报修问题长期得不到解决。二是信访答复意见书相互指责，行业内部管理矛盾公开化。如某区住房保障和房屋管理局在“关于反映供水问题的信访事项”答复意见中称：你们反映的问题符合《上海市住宅物业管理规定》第五十四条规定，且供电、供气、有线电视等专业单位早已执行该条规定，唯自来水公司存在不执行该条款的情况。该答复意见将自来水供水管线、设施设备的维修养护责任归咎为自来水公司的不作为。对此，相关供水企业在对信访人的同一信访事项的答复意见中称：按照《物权法》规定，“物业内部水管应由受业主委托管理物业的小区物业部门尽养护维修或更换责任”。“个别物业部门在该处建筑物及附属设施产权及委托管理维修养护法律关系并未改变的情况下，单方面推卸其应尽的养护维修水管职责，是不负责任的做法。”

分析研究：鉴于本市居民住宅建筑面积约5亿平方米，中心城区居民住宅建筑面积约2亿平方米，因供水维修养护责任不明确，此类矛盾还会不断涌现。为切实推动信访矛盾得到批量解决，市信访办在深入分析信访典型案例的基础上，又对该问题进行了专题调研后发现：其一，《规定》第五十四条与《物权法》有关规定相冲突。物权法第七十三条 规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有” 根据上述规定物业管理小区共用的供水设施属业主公用财产，维修管理责任属全体业主。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《物权法》有关规定存在冲突。其二，《规定》第五十四条与《上海市供水管理条例》存在一定矛盾。《上海市供水管理条例》规定：“供水设施在运行中发生故障时，原水供应企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修”。根据上述规定，小区业委会作为供水设施权属单位和相关供水企业都有责任在供水设施发生故障时组织抢修。而《规定》第五十四条，将分户表及分户表前供水管线、设施设备的维修养护责任全部划归供水企业承担，与《上海市供水管理条例》有关规定存在一定矛盾。其三，目前自来水供水企业在落实《规定》第五十四条中还存在以下问题：一是自来水价格中未包括对业主共有公用供水设施养护维修的费用项目。二是小区内有关供水管线、设施设备档案资料没有依规定移交。三是人财物没有充分的保障。

对策建议：有效落实该《规定》，事关法制权威，关乎政府公信，涉及群众日常生活。为此，在充分听取信访群众及有关部门的意见后，市信访办提出如下建议：一是由市水务局、市住房保障和房屋管理局两部门分别下发专门通知，杜绝推诿扯皮。二是维护《规定》第五十四条权威，积极推进本市居民住宅二次供水设施改造工程。三是 以贯彻执行《规定》第五十四条为契机，逐步理顺居民用水价格和物业服务价格结构。鉴于自来水供水企业的责任范围有所扩大，应适当允许供水企业调整水价；同时，物业服务价格中的部分项目，也应相应作出调整。四是加强部门协同，避免行业内部管理矛盾公开化。

案例二：关于完善《上海市小城镇社会保险暂行办法》第四十三条切实保障被征地劳动力的社会保险待遇，推动信访问题批量解决的建议。

问题提出：随着2010年国家《社会保险法》的出台，城镇职工社会保险、城镇居民社会保险、农村居民社会保险构成了我国公民社会保险的三大基本制度体系。被征地从业人员，因其拥有的农村集体土地已被征用、农村居民户籍已转为城镇居民户籍，理应完整纳入城镇职工社会保险制度范围之内。而部分用工单位以《上海市小城镇社会保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。第四十三条规定，“被征地人员在一次性缴费年限内就业的，基本养老、医疗保险费可以免缴，……”为依据，拒绝为本市郊區被征地从业人员缴纳社会保险费，被征地从业人员纷纷信访，强烈要求政府部门及时调整《暂行办法》相关规定。

研究分析： 据了解，截至2011年底，本市被征地从业人员约有9万人。为切实维护被征地从业人员的社会保障权利，市信访办对该类信访问题进行了梳理调研后发现：第一，小城镇社会保险与城镇职工社会保险之间的保障水平存在一定的差距。如从养老、医疗保险待遇和小城镇缴费比来看本市小城镇社会保险制度设计的保障水平远低于城镇职工社会保险制度的保障水平。第二，本市郊区被征地从业人员按照小城镇社会保险办法建立社会保险关系不够合理。目前，外地来沪务工人员、劳务派遣人员等的社会保障水平都明显高于被征地从业人员的社会保障水平，被征地人员的社会保障水平普遍处在“低洼地带”。第三，本市郊区被征地从业人员社会保障水平未能真正体现“土地换保障”的政策优惠。

对策建议：为推动本市郊区被征地从业人员社会保障类信访矛盾得到批量解决，综合人民群众在信访渠道中集中反映的各类意见，市信访办如下对策建议：一是完善《暂行办法》第四十三条规定，将本市郊区被征地从业人员全面纳入城镇职工社会保障范围。二是将被征地从业人员原有的集体土地补偿费、安置补助费计入其补充养老基金、补充医疗基金个人账户。三是完善城镇职工社会保险关系和小城镇社会保险关系转移衔接制度。

案例三：关于落实《计划生育奖励与补助若干规定》第七条 督促有关单位发放“独生子女父母奖励费”，推动信访问题批量解决的建议。

问题提出：2011年6月1日本市修订发布《上海市计划生育奖励与补助若干规定》（以下简称《若干规定》），将“独生子女父母奖励费”由原来的每人每月2.5元增加至30元，有关内容经媒体报道后，社会反响强烈，群众普遍表示欢迎。但是，《若干规定》出台半年多来，部分独生子女父母“奖励费”实际并未兑现，因此引发了诸多信访矛盾。

研究分析：针对上述情况，市信访办对该类人民意见建议进行了梳理分析后发现：在“独生子女父母奖励费”每人每月2.5元时，大多数市民不太在意；奖励标准提高后，每人每年360元，“比涨一级工资还多”，市民此类利益诉求明显增多。目前《若干规定》第七条落实中存在的主要问题：一是独生子女父母奖励费”标准大幅提高，用人单位负担明显加重不愿发放独生子女父母奖励费。二是对“独生子女父母奖励费”性质持有异议。用人单位认为，推行计划生育是政府的法定义务，因此出台的“独生子女父母奖励费”支付责任应该由政府承担。 三是劳务派遣等特殊用工形式的职工无法领取独生子女父母奖励费。四是因本市《奖励规定》仅属于规范性文件，计划生育主管部门对发放独生子女父母奖励费问题单位缺乏执法依据。

对策建议：第一，加强《若干规定》政策的宣传，积极依法引导用人单位主动承担起应尽的社会责任。第二，建立该类信访矛盾的应急处理机制。积极督促指导有关用人单位解决问题。第三，将“独生子女父母奖励费”纳入地方立法计划。确保主管部门和协管部门执法有据。第四，开展将“独生子女父母奖励费”全面纳入政府公共财政支付范围的专题调研。

案例四：关于明确《上海市未成年人保护条例》第二十三条适用范围，切实维护未成年人合法权益的建议。

问题提出：《上海市未成年人保护条例》第二十三条规定，“中小学校校园周边二百米之内不得开设营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所、互联网上网服务营业场所以及其他未成年人不适宜进入的场所。”然而，关于学校周边二百米内经营娱乐场所干扰学校教学秩序的投诉不断增加。家长认为：“中小学校校园周边200米”范围是指自中小学校围墙或者校园边界的任意一点向外沿直线延伸200米的区域。而市文化执法部门认为：“中小学校校园周边200米”是指具体娱乐场所大门到学校大门之间的符合交通规则的行走距离。

研究分析：一是本市规定与国家有关规定不一致。2000年，市政府法制办曾作出《关于提请解释“中小学周围200米”的函》【沪府法（2000）48号】的复函，该复函主要针对营业性游戏（艺）机房，内容为：从学校校门至游戏（艺）机房门口符合交通规则行走的最近距离200米。在学校门口对面开设的电子游戏经营场所，道路中间设有隔离栏的，应当按照校门至游戏（艺）机房门口的直线距离计算。2003年，国务院法制办对《文化部关于提请解释〈互联网上网服务营业场所管理条例〉有关条文的函》【国法函（2003）188号】的复函，该复函主要针对互联网上网服务营业场所，内容为：自中小学围墙或者校园边界的任意一点向外沿直线延伸200米的区域。二是国务院法制办有关规定更有利于保护未成年人的合法权益。2005年，《上海市未成年人保护条例》第二十三条规定，中小学校校园周边二百米之内不得开设营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所、互联网上网服务营业场所以及其他未成年人不适宜进入的场所。该条款的主要贡献是扩大了中小学校禁止开办娱乐性场所的种类，但遗憾的是，并未就中小学校校园周边200米范围如何计算作出进一步规定，也为此后引发该类信访问题埋下了隐患。比较本市和国务院法制办有关规定内容，按照国家规定控制中小学校周边娱乐场所的设置更有利于保护未成年人的合法权益。