发展中国—东盟关系的对策和建议

张晓君

东盟对外政策的形成机理

自1967年成立以来，东盟已成为世界上成功的区域组织之一。通过创造性地运用“东盟方式”，实施大国平衡战略，以小国联盟的形式取得了一系列重大的外交成果。

客观情况：小国联盟

东南亚国家多为小国，历史上常在大国之间求生存。二战之后，东南亚国家纷纷取得民族独立。在“冷战”时期，为抗衡大国的压力，东南亚国家通过整合力量形成“外交共同体”，进而通过一致行动获取国际支持，以维护地区和平、保障经济发展、抵制外部干扰。

文化传统：主权至上

东南亚国家大都有被外来殖民或侵略的历史，因此对民族独立和国家主权非常看重。在对外政策上，东盟秉承“地区问题、地区解决”的外交理念，不愿意受到外来力量的干涉。在内部合作上，东盟各国承认各国国情和自主发展道路，主张互相尊重和互不干涉。与西方不同，东盟并未签署限制国家主权的条约，目前也没有任何超国家的制度约束机制。

内部机制：东盟方式

东盟内部磋商机制的核心是“东盟方式”——区域内国家间以平等对话和充分协商为前提进行交往，重要特征是协商一致的行为方式，进行非正式化和软机制性地交流，以灵活和自愿的方式开展国家之间的合作。根据美国管理学家阿兰·克林斯的研究，东盟的协商原则包括3个方面的内涵：一是一致决策；二是协商不成，则搁置问题；三是成员国利益应该服从于组织的利益。

对外战略：大国平衡

东南亚地缘关键，位处亚洲、大洋洲、印度洋、太平洋之中。东盟长期实施“大国平衡”战略，平衡大国在成员国的利益；成员国采取对外中立的态度；拒绝外部大国干涉成员国的内部事务，在中、美、日、俄等大国间纵横捭阖。近期，面临“中国崛起”，藉由美国“战略东移”为契机，在安全问题上，东盟有借美国抗衡中国的趋势。

东盟“一个声音”外交的困境

在2007年11月东盟首脑会议上签署的《东盟宪章》中，明确规定，未来的东盟具有“一个目标”、“一个身份”和“一个声音”。但是与欧盟、北美自由贸易区相比，东盟在对外“一个声音”上面临着多重阻碍。

发展失衡引致的目标困境

在东盟成员国中，不同的社会制度、政治体制、法律体系和文化信仰并存。其中最大问题是各国经济发展水平各异。老挝、缅甸和柬埔寨还是最不发达国家，而新加坡已经是“准发达国家”，2012年的人均GDP高达52051美元。因此对贸易与环境、投资与国家安全、人权和企业社会责任等认识的分歧直接导致东盟内部难以形成一致行动。

平衡战略导致的路径困境

东盟试图通过“大国平衡”的战略实现“和平、自由和中立”的外交目标，但实际上却未能如愿。对中、美、日、俄等大国而言，东南亚战略意义重大。美国自提出“亚太再平衡”战略后，通过做出所谓的安全保障和承诺，实施联合双边或多边演习来拉拢东盟国家。因此，东盟十国不可避免地在某些领域面临着在中美之间站队的选择。在南海问题上，有些国家承认南海诸岛是中国的固有领土，有些国家企图借助美日等力量抗衡中国，还有些国家则保持中立态度。随着大国对东盟各国的拉拢，东盟的凝聚力将有所降低。

软机制性引发的行动困境

由于深受东方思想的熏陶，“东盟方式”仅是一个弹性合作机制，并非是强力的契约联盟。国情不同导致了利益诉求分化，协商方式通过定期会晤形成共识的难度颇大。另外，东盟的外交身份也有困境。在主要的国际组织中，东盟地位都很特殊。在联合国中东盟是观察员，在世贸等其他国际经济组织中，东盟的影响力近乎为零。

东盟对外政策展望

在经济全球化和区域经济一体化进程加快的背景下，东盟将努力向着以共同体的方式来处理部分地区事务。基于此，针对东盟对外政策的研判将有助于我国处理与东盟国家关系。

东盟的法制化和机制化建设将提速

虽然在成立后的46年中，“东盟方式”推动了东盟一体化进程，但是灵活的协商机制并不能有效地形成共识。有鉴于此，2007年东盟各国签订了第一份具有普遍法律意义的文件——《东盟宪章》，首次明确建立东盟共同体的战略目标，推动了东盟的法制化建设进程。2012年底，东盟领导人决定将2015年12月31日设定为建立东盟共同体的最后期限。东盟共同体是由东盟经济共同体、东盟安全共同体和东盟社会文化共同体3部分组成，本质上是以维护东盟成员国的权利和利益，独立处理对外事务的实体组织，这从根本上理清了东盟的法律地位问题，为东盟与其他国家或国际组织的交往奠定法律基础。

东盟将继续在与大国合作之中平衡各方力量

中国—东盟自由贸易区于2010年正式启动，东盟与日本、韩国等国的自贸区建设也已经步入收尾阶段。印度和俄罗斯提出“东向”和“向东看”战略，俄罗斯成为了东盟的正式对话国。无疑东盟将加速与传统大国的政治经贸合作。随着美国“重返亚太”战略的布局，亚洲政治格局可能会更加扑朔迷离。在对外政策上，作为区域一体化组织，东盟将保持与各大国之间的友好关系，通过与大国的深入合作实现“大国平衡”的战略。

东盟对外政策的形成将受外来因素所影响

美国的“亚太战略再平衡”战略将直接影响东盟的对外政策。美国的“亚太战略再平衡”在经济层面表现为美国主导推进TPP战略（TPP，全称为Trans -Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴关系协定），通过形成比现存自由化体制包括“中国—东盟自贸区”更为自由化和吸引力的国际经济制度安排以重构经济合作秩序。东盟国家的参与无疑将增强美国在东南亚地区的控制力。随着日本、韩国和东南亚国家自由贸易区战略部署，其已经与东盟之间建立了经济合作机制，在对东盟的贸易、投资、金融、法律援助方面形成了一定的合作规模。美国的“亚太战略再平衡”除了加强军事交流合作外，还输出西方的人权和民主的价值和制度，从改变政治生态上影响东盟国家的外交政策价值取向。此外，中国对东盟仍是其外交政策形成的重要考量因素。

中国的对策

毋庸置疑，中国在东南亚地区具有强大的号召力和影响力，特别是随着“中国—东盟自由贸易区”的建立，中国与东盟在贸易和投资方面得到了迅猛发展，在可预期的未来，中国对东盟外交的影响仍将是举足轻重的。但是，必须引起注意的是，在当前复杂的国际形势和东盟国家民主化和法制化的发展趋势背景下，中国应当检讨以往对东盟的外交政策，适时的调整策略，构建新型中国与东盟战略合作伙伴关系。

中国和东盟合作的现状与困境

东南亚国家对我国的地缘政治和地缘经济意义十分重大，与我国国土安全、经济发展和航道安全等休戚相关。由于领土争端，在冷战期间我国与少数东盟国家关系有所恶化。1996年亚洲金融危机后，东盟国家出口和外资流入急速下滑，因此将中国视为竞争对手，“中国威胁论”甚嚣尘上。为遏制危机的蔓延、塑造稳定周边关系，保护中国经济崛起大局战略，中国与东盟在2002年签署了旨在确保领土争端通过外交途径解决的《南海各方行为宣言》。在经济上，初步建成“中国—东盟自贸区”。

以“中国—东盟自贸区”为合作平台，经贸合作突飞猛进，双边贸易额从2002年的550亿美元上升到2012年的4000亿美元，增长了6倍多。目前东盟是中国的第三大贸易伙伴，而中国已连续10年是东盟第一大贸易伙伴。双向投资发展迅猛，东盟是中国在国外的第一大投资市场，东盟则是中国重要的海外供应承包市场。然而，双方合作仍有不足。首先，经济合作的深度和广度有待于进一步加强，其他领域还处于初级阶段；其次，虽然双方在信息交流某些领域已经有初步的预警框架方案，但并未达成实质上的双边信息共享机制，仍面临信息不对称和不完美的局面；最后，双方对区域事务尚未形成定期会晤等有效共识形成机制，在领土争端、国土安全和恐怖主义等非传统安全方面，缺乏部长级或更高层的多边联络系统。

中国与东盟合作的改进措施

10年来，双方的联系愈发密切。但是在南海问题的背景下，我国与越南、菲律宾、印度尼西亚等国可能陷入紧张的局势。有鉴于此，在“中国崛起”和美国“重返亚洲”的时代背景中，未来我国可在以下政策和制度上做出适当调整：

第一，总体政策和策略应适当予以调整。我国长期奉行“不干预内政”的外交政策。但在全球化环境下，人权、法制和民主成为各国政治经济变革中重要的元素。如果在对外援助和人权等领域一味的奉行“不干预内政”政策，将不利于提高我国的国家形象和软实力。此外，我国与东盟国家构建战略合作伙伴关系和自由贸易区建设的过程中，基本采取“不主导”策略。结果导致中国与东盟的合作在规则质量和制度执行方面的效果大打折扣。因此，应当推进相关的国际组织和合作机制的创建。

第二，在经济上，我国应积极地维护与东盟各国的双边贸易和投资关系，并通过区域层面的合作，维持地区稳定和经济发展。同时，我国应不断拓展非常规的自由贸易合作，在能源、农业、电信、运输和金融等多边体制难以达成一致的议题方面形成深入的合作。在中国积极牵头的情况下，以制度强化和保持东盟与中国之间的经济依赖关系，减弱美国及其他亚洲大国对中国经济战略围剿。

第三，在外交上，支持东盟国家在地区事务中发挥更重要的作用。强化中国与东盟的“荣辱与共”，甚至是“唇亡齿寒”的地缘身份关系，削减美国对亚洲的控制力，为我国的地缘安全创造有利条件。藉由中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域经济合作机制等合作，开展以政治、经济、文化、法律等多元外交活动，形成包括援助、防务、法律等合作在内的外交格局。在文化输出、法制输出等领域，参与和影响东盟国家的民主和法律的变革进程。

第四，还应该大力强化中国-东盟之间的文化领域往来，包括艺术、影视、教育、旅游和其他文化产业的交流、往来、投资和合作，不仅从经贸角度提高交流宽度，还要从意识形态和精神文化、思想理念的高度提高中国-东盟的融合深度。例如建设类似清华大学前身-留美预备学校的合作学校、联合交流中心、联合传媒和产业园区等等。

此外，应正视东盟共同体的建设，对于以南海问题为代表的历史性遗留问题，应与东盟国家开展合作，秉持“区域问题、区域解决”的理念，一方面防止外来干涉；另一方面尽量避免正面冲突，通过对话与谈判的方式和平解决。还要全面推进和开展双边信息沟通建设、信息化交流，及时、全面、详细、准确地获得和掌握第一手信息和材料，以便更好地进行分析和决策。