铁老大2.0

刘亮

作为北京铁路局石家庄货车车辆段的一名普通职工，王华（化名）对于铁路改革的进程十分关心，但并不过分担忧对自己的影响。

3月15日，中国铁路总公司宣布成立的第二天上午，便召开首次电视电话会议，安排全路职工，开展为期一个月的安全大检查。

王华介绍，进行安全大检查其实是惯例，无论谁上台或铁路系统怎么拆分，都得保证安全。铁路单位高度重视安全生产，实行安全一票否决制。目前铁路职工心态都比较稳定，“因为盛（光祖）部长说改革不裁员。”对于是否盼望着改革后能提高工资待遇，王华则表示，“有盼望但没奢望。”

铁路改革有其特殊性，必须在确保运输安全的前提下进行，铁路安全很大程度上会影响铁路改革的进程。中国铁路总公司尚在组建当中，便已迈出确保安全运营、维持稳定的第一步。

中国铁路总公司的使命并不仅于此，未来它还肩负着有序推进铁路建设、建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制、建立现代企业制度、不断增强市场竞争力等重任。3月14日，在中国铁路总公司宣布成立的同时，国务院还成立了“中国铁路改革领导小组”。中国铁路总公司将在这个机构的指导和安排下，继续推进铁路改革。

分拆后仍是“铁老大”

此次铁路改革，进行顺序是先撤销铁道部，然后再将铁道部原有的机构一分为三，实现政企分开。

据《财经国家周刊》记者了解，目前对原铁道部部机关的分拆工作正在进行当中。今年两会期间，交通运输部部长杨传堂曾表示，“原铁道部的903名公务员将分流，有些进入中国铁路总公司，有些进入交通运输部或国家铁路局，还有部分人员将进入地区铁路局。”

3月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国务院第一次常务会议，讨论通过了国家铁路局等新成立部门的“三定”规定，内容包括这些部门的主要职责、内设机构、人员编制等，会议要求加快推进机构改革工作。3月23日，记者电话采访一位原铁道部官员时，他告诉记者，虽然已任命原铁道部副部长陆东福为国家铁路局局长，但新的“三定”规定尚未公布，大家还在等待之中。

据介绍，陆东福已经组织工作人员，与原铁道部各司局的部分公务人员进行谈话交流，以决定如何分流。原铁道部很多公务员都曾在铁路基层单位接受过历练，他们会充分考虑，做出选择。

有知情人士介绍，为解决这些人后顾之忧，管理部门还承诺，对达到一定年龄的公务员，无论分流到哪家单位，未来都将按公务员待遇退休。而对原铁道部的拆分将在何时完成，目前尚难以预测。

中国铁路总公司虽然已宣布成立，但实质上仍处于组建当中。

据介绍，原铁道部运输局将成为新组建的中国铁路总公司的核心。原铁道部运输局下设基础部、装备部、营运部、调度部等部门。其中，基础部主要负责铁道工务、电务、通信信号、铁路维修等职责；装备部负责铁路机车车辆的检验、验收等职责；营运部负责制定运输计划；调度部则负责铁路调度，这些都是负责全国铁路路网正常运行的核心部门。当然，原铁道部的其他部门，也都将参与新公司的组建。

资料显示，筹建中的中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币，拥有超过200万职工，承接了原铁道部的债权债务后，截止2012年3季度末，总负债超过2.6万亿元，这些指标都超过了中国工商银行、中石化等央企。一位铁路员工说，中国铁路总公司仍然是“铁老大”。

不过，过去“铁老大”之意，主要是指其拥有公检法系统，政企不分，相对封闭，面对市场不够灵活。而现在所说的“铁老大”在初步剥离了政法系统，实现政企分开之后，中国铁路总公司将面对市场，提升服务水平和竞争力，未来，还有可能面临进一步拆分。

市场化尚需时日

受到关注的是，中国铁路总公司等部门尚在筹建阶段，有关部委对外公布的信息，便出现了一些相互矛盾的情况。

3月21日，交通运输部新闻发言人何建中在例行新闻发布会上表示，铁路票价应该由有关部门加强监督，但是作为铁路总公司，企业应该有相应的经营自主权。

而仅一天之后，国家发改委价格司司长曹长庆便通过媒体表示，铁路运价关系群众切身利益，铁路运价实行政府定价或政府指导价。中国铁路总公司成立后，这种定价方式也没有改变。铁路票价不会出现上浮，票价的下浮则没有限制。

前述原铁道部官员表示，中国铁路总公司意在建立规范的公司治理结构，迈向市场的过程中，将会遇到很多这类的矛盾问题，需要逐步加以解决。

国家发改委综合运输研究所研究员刘斌也认为，铁路系统进行面向市场化的改革，首先要实现政企分开，这不是挂块新牌子就完了，而是要转换体制机制，按企业的方式去运行。长期政企不分的机构，想要转换成为政企分开的企业，角色转换有难度，需要一个过程。

铁路总公司不但要调整与交通运输部、国家发改委等国家部委的关系，还要调整与各省的关系。

近年来有大量的铁路新建项目都是省部合作完成的，老的合作项目要有延续性，但接下来如何按照市场化的规则进行合作？如何合理运营？这都需要制定新的规则，这也需要时间。而且进一步的改革将进入深水区，会出台更多细则，涉及到更多人的利益。

党振岭是北京铁路局原石家庄分局的一名退休干部。在他看来，原铁路分局层面的管理人员，处于承上启下的位置，既知晓全铁路宏观的状况，又了解铁路基层站段的实际，因此能够更全面地看待铁路改革问题。

他认为铁路进行的是一场由上至下的改革，接下来中国铁路总公司要构筑与各地方铁路局（未来可能改名为“地方铁路集团公司”）新的关系，也就是重新界定集中统一指挥和企业自主经营之间的关系，需要向各地方铁路局放权，包括下放人事权、财权、物资采购权等，地方铁路局也可以研究继续向下属各站段下放部分权利，这样才能调动各个层面的市场积极性。

“基层单位职工并非没有市场意识和服务意识。”党振岭介绍，例如，基层职工也可以揽来货，但到了运输旺季，路局间的交接口，往往都会出现运力紧张的情况，这时候只有有关系的人才能安排将货物尽快运过去，其他人揽来的货就得积压。他认为，未来铁路需要制定更加透明和面向市场的运行组织计划，避免铁路运输成为少数人的寻租工具。

对于铁路改革，刘斌总体感觉比较乐观。因为研究铁路改革的人都知道，有一句话叫“下动上不动，动了也不白动。下改上不改，还得改回来。”也就是铁道部体制不变，下面的积极性也很难被调动起来，而现在铁道部层面的改革已经启动，就可以一步一步推进自上至下的改革。

只是，实行政企分开后，铁路企业需要理顺和政府的关系，需要由过去政企合一体制下“铁老大”的管理方式，转向市场服务的主体，面向市场，满足多样化的需求。这是一个非常重大的转变，铁路企业需要有一个学习和适应的过程。有专家预计，中国铁路总公司从组建到较好运行，可能至少需要2到3年的时间。

巨额债务的纠结

党振岭对目前的铁路改革仍有不少忧虑，原因是新成立的中国铁路总公司仍然背负着超过2.6万亿元的巨额债务，“这一背就不知道要背多久？”而且目前对于铁路公益性运输和经营性运输之间的界限，也尚未划分清楚。

另一位铁路系统人士也认为，铁道部先以政府身份借贷，现在要中国铁路总公司以企业身份还贷，这明显有些不合理。另外，公益性和经营性运输仍然搅合在一起，政府与铁路企业之间的利益和责任，仍然没有清晰界定，也不利于铁路企业向市场化方向转型，不利于铁路企业放开手脚开展工作。

他建议，对于铁路公益性运输的部分，应该由政府进行价格管制，并获得政府补贴，而经营性运输的部分，则可以进行市场化定价。而对于这两类运输如果不加以区分的话，大家难免会担心新成立的中国铁路总公司会以市场化之名涨价，或者变相涨价，继续增加高票价的高铁的比例，而少开普通列车、绿皮车，削减铁路运输的公益性。

“铁路企业承担的社会公益性运输，一年的规模大约为几百亿。”一位前铁道部官员曾向《财经国家周刊》记者透露。有媒体报道，盛光祖在一次内部会议上曾透露，2011年公益运输线路亏损达700亿元。

一位接近中国铁路总公司的人士介绍，原铁道部基本上是把军事物资运输、扶贫救灾、学生半票、低价运输农产品，以及青藏铁路等西部铁路运输，都列入公益性运输的行列。铁道部并未公开披露过公益性运输亏损和内部交叉补贴的金额及变化情况。

“这个问题尚未界定清楚，是因为对公益性运输具体包括哪些内容，还存在争议，需要中国铁路总公司会同财政部等部委共同研究确定。”他说。

对公益性运输及对铁路企业经营会产生的影响，有些是比较容易认定，有些则不太容易认定。例如，铁路进行一次抢险救灾运输，本身的成本有多少，完全可以算清楚。如果考虑抢险救灾运输影响了其正常的运营，导致机会成本丧失，这样就很难算清楚了。运力不足的时候矛盾会更加突出，如果铁路运量充沛，影响就会相对较小。对此，需要有一个合理的认定标准。

公益性运输与铁路内部的交叉补贴密切相关。因为在原铁道部体制下，铁路需要用盈利的业务，来补贴亏损的业务，特别是要用经营性业务的盈利，来填补公益性运输的亏损。关于交叉补贴，刘斌介绍，“铁路系统内部交叉补贴，有多种方式，主要方式为货运补客运，东部补西部。”

交叉补贴是建立在全国铁路一盘棋的情况下，与原体制配套。但交叉补贴有许多的弊端，主要弊端是扭曲价格，使干得好的地方铁路局效益不一定好，员工收入不一定高。而且一个地区的铁路运输获得交叉补贴后，可以将运价维持在低水平，无法获得补贴的社会资本会很难进入。

铁路公益性和经营性运输没有界定清楚，不仅导致铁路内部继续进行交叉补贴，铁路的旧债也没法划分，无法确定哪些该归国家还，哪些该由企业来还。

国家发改委综合运输研究所前所长董焰近日曾与交通银行负责铁路贷款及相关研究人员交流，探讨铁路实行政企分开改革后的变化。他注意到，现阶段，铁路建设并没有受到影响，各商业银行仍然在以优惠的利率给铁路提供贷款，而这些银行的专业人员也非常关注铁路巨额债务的问题及公益性运输的问题。

董焰认为，中国铁路总公司根本没能力还这笔巨款，而铁道部当初借的时候，估计也没打算全部都由铁路企业偿还，所以还是要有一个合理的划分机制，国家、企业各承担合理的比例。

国务院发展研究中心产业部部长冯飞在接受《财经国家周刊》记者采访时曾表示，中国铁路总公司成立后，肯定要进行一系列资源整合，既包括对各铁路局的整合，也包括对铁路其他资源的整合，如果总公司整合好、利用好这些资源，未来偿还它应该偿还的债务部分，应该不成问题。

“超级公司”的寿命

中国铁路总公司刚刚成立，业内就已经开始猜测下一步该如何拆分这家“庞然大物”。专家预计中国铁路总公司会存在较长一段时间，而具体的拆分方式要看将来铁路的运行情况而定。

冯飞介绍，下一步改革采取什么方式引入竞争，还没有一个共享的成功模式，网运合一（按区域拆分）或网运分离（按业务拆分）都各有利弊，目前国内的研究还不足以支持去采取行动，解决这个问题。铁路改革方案宣布前，大家都担心铁路改革后，会造成职工队伍不稳定，会带来安全隐患，所以现阶段需要的是稳定职工队伍，让大家对未来有一个较好的预期。

在国外，美国铁路改革采取的是网运合一的模式，德国、英国采取的是网运分离模式，而日本则采取的是两种都有的混合模式。这些实践有成功，也有失败。

另一位参与了铁路改革方案论证的人士也认为，铁路改革刚启动，不能指望一蹴而就，决策层在推进铁路改革的过程中，需要做出平衡，减少改革阻力，实现平稳过渡，短期内不会启动对铁路系统的进一步分拆。

中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹长期研究中国电信、电力等行业改革。他告诉记者，电信行业1998年政企分开之后，维持一家总公司局面的时间很短，很快就按业务类型对其进行了拆分，其后又进行了二轮不同形式与程度的重组。而电力行业进行改革时，维持一家总公司的局面有5年，即一届政府的时间，2002年后，才又对其进行了进一步的拆分。

他估计，铁路总公司存在的时间会比较长，甚至会超过电力总公司存在的时间，原因是电力行业面临的替代性竞争很小，几乎没有其他方式可以与之竞争，所以需要对总公司进行拆分，引入竞争机制。而铁路系统之所以拖了这么多年才进行政企分开改革，除了需要集中力量进行铁路建设这个原因之外，还因为铁路运输存在与其他运输方式之间的竞争。铁路运输的竞争优势主要体现在长途大宗商品运输，其他运输领域都面临公路、民航等运输方式的竞争，因此是否需要继续引入竞争，还要看铁路行业未来的发展情况，再做决定。

政企分开后，铁路总公司要想真正成为市场主体，企业层面要完善公司治理结构，行业层面要有竞争，政府层面需要对行业进行监管。张昕竹认为，由于有其他运输方式对铁路形成约束，与其展开竞争，政企分开改革完成后，政府可以用更加灵活的方式对铁路企业进行监管，包括对铁路运价的监管也可以比现在更加灵活。