国资委思考题

兰亚红

3月25日18时许，已是下班时间，国资委的官方网站“委领导”一栏，蒋洁敏和张毅的名字分别出现在主任和党委书记的对应位置。

一位是央企巨头中石油集团的原董事长，曾任青海省副省长，一位“省委书记”、曾在纪检部门工作18年、做过中纪委副书记。二人兼具在西部欠发达地区的任职资历，令他们工作颇具敢拼敢干的西北之风。在中石油工作期间，蒋洁敏甚至带病开会，晕倒在会场。如今，这个国资委高层的黄金组合，让舆论对国企改革的下一步有了不少遐想。

蒋洁敏曾被称为“改革先锋”。尤其是主导中石油重组上市的过程中，在处理复杂利益纠葛时表现出魄力。业内人士分析，接任王勇出任国资委主任后，蒋洁敏的企业运营经验或许有助他提出更多具有“操作性”的思路指导央企改革；而在青海省担任副省长的政府工作经验，也会让其改革思路具备“全局性”。

就在蒋洁敏赴任的同时，《财经国家周刊》获悉，国资委正在研究制定《深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），拟对下一步国有企业改革进行“顶层设计”，谋划改革的总体方案、路线图和时间表。

改革的核心问题包括两大部分：一是国有资产管理体制改革，当务之急是经营性资产国有管理体制改革；二是国有企业产权制度多元化改革，当前主要是央企的产权多元化改革。

改革任务之一是明晰国有资产分类。进而将明确界定国有经济布局领域及占比，推进国有大型企业母公司层面股份制改革，推进竞争性领域国有企业产权开放，建立企业内部分类管理考核体系，按照生产要素完善收入分配制度等。

新一届国资委领导到位后，预计会就国企改革展开新一轮调研，并征求各方意见。但就整体而言，产权多元化改革的方向和主要改革内容不会改变。

分类管理为先

多位参与政策研究的人士介绍，国企改革首先要解决的就是国有资产的分类管理问题。

分类管理是国有企业改革推进的“门槛”。只有明确分类，才能明确界定国有经济的布局领域，以及各领域国企产权多元化的开放程度，并针对不同类别的企业制定用工、考核、收入分配等制度。

据了解，十五届四中全会首次明确国有经济要布局涉及国家安全、自然垄断、公共用品、支柱产业和高新技术产业等四大领域；2006年，国资委发布文件，将四大领域中的“自然垄断”改为“重大基础设施和重要矿产资源”。

“李融荣（国资委第一任主任）在后来的讲话中提出过，国有经济应布局七大行业（军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运），但只是个人讲话，没有变成一个正式的政策。四大领域到底是指哪些行业？仁者见仁、智者见智。”国务院发展研究中心国有企业研究室主任张政军认为，这也是导致当前“国企垄断”、“国进民退”等各种争议的原因之一，也是导致国有企业改革在宏观经济层面上推进缓慢的原因所在。

“有些领域国企占比低，而且国企也不代表这个领域中国企业的国际竞争力，国有资本可以退出。但因为政策不明确，实际的政策执行部门就不敢动。所以会倾向于在政策没有明确的情况下，避免推进改革。”张政军解释。

“只有搞了分类管理，后续的改革才能看清楚。分类管理是个门槛，不跨过这个门槛，就只能停留在原有的改革思路里转圈。”张政军说。目前，包括国资委研究中心、国务院发展研究中心、财政部财科所等政策研究部门，都在就国企分类管理进行研究。

《财经国家周刊》记者获悉，目前政策研究人士对如何分类持有两种意见：一是主张将国有资产分为公益性、特殊功能性、竞争性三类，二是主张按照产业类别进行分类。后者占据主导。

国资委研究中心主任李保民认为，在具体执行中会遇到公益性、竞争性难于区分等种种问题。“现实的分法还是按照行业，行业对应产业，这样好分。”

“在产业的基础上怎么实现产融结合？怎么把集团公司真正变成投资中心、资本中心、结算中心、决策中心？在这种思想指引下，以产业为标准进行分类比较现实。”李保民说。

记者了解到，国家发改委经济体制与管理研究所下设的《国有企业分类改革研究》课题组也持类似观点。课题组建议，从定性角度，应按照我国国企功能定位明晰产业选择；从定量角度，还应结合产业地位、产业性质及产业发展特征，明确界定国有经济应占有的合理比例范围。

切实开放产权

多种信息显示，在明确分类管理之后，确定产业地位及占比，是下一步推进国有企业改革的重要内容。即哪些产业国有资本该加强进入，哪些该退，哪些该公平参与市场竞争。

“现在处于转型时期，既不是完全成熟的市场经济，也不是过去的计划经济。在这个阶段国资委做什么呢？应适应市场经济的要求，国资委就做两件事情，并购重组、改制上市。”李保民表示。

记者注意到，在2010年和2011年的政府工作报告中，中央均提出要加快大型国有企业特别是中央企业母公司的公司制、股份制改革，实现产权多元化。今年以来，国资委相关领导在各种场合也多次表态，国有企业改革未来的方向就是推进股权多元化。

新任一把手也是这一思路的秉承者。蒋洁敏此前在接受《财经国家周刊》专访时曾表示会加大与民企的合作。

因此，政策研究人士认为，在明晰国有经济布局领域及占比后，推进国有大型集团企业母公司整体上市以及竞争性领域的经营性国有资产股权多元化乃大势所趋。在此过程中，还将推进分类管理考核、按生产要素进行收入分配等企业管理制度层面的改革。

“石油石化、通信等央企，其母公司都是国有独资公司，要改变母公司国有独资的形态，变成股权多元化，向民营企业开放产权。至于开放多少，可以讨论。我认为至少可以开放到国有资本占股51%，民营资本占股49%。”国企改革专家周放生建议。

“除以上两个行业外，所有在竞争性领域的国有企业的母公司都可以全面开放产权。尤其是那种非资源型的，比如制造业，开放的力度应该更大，国有资本只要是最大的股东就可以。”

实际上，股权多元化改革已提出多年，只不过没有在母公司层面表现出来，多是二级企业实现了上市。“母公司整体上市推进缓慢，与国有资本在所在领域‘该放该收看不清楚有很大关系。”张政军认为，国有企业有了分类管理的思路、方法和体系，后续的股权多元化等改革就具备了向前清晰推进的条件。

谁来设计改革？

无论是上一届国资委主任王勇，还是刚刚履新的蒋洁敏，谋划国有企业改革“顶层设计”的总体方案、路线图和时间表上，都面临着国有资产管理体制改革的固有争议。

“国企改革路线图，该谁设计？谁应该是设计主体？让国资委来设计中国国企改革的路线图，本身就有点像让运动员来制定比赛规则。”周放生表示。

据了解，当前国资委面临的最大问题就是两权合一。虽然国资委没有进入政府序列，但它是一个正部级的特设机构，实际上也是一个行政机构。国资委同时在代表国家履行出资人职责。也就是说，国资委目前既行使了经营性资产行政管理职能，又行使了产权职能。

“最近国资委说，要进行集团改革，其中一条途径是整体上市。如果集团整体上市，国资委跟它是什么关系？国资委是大股东，就会面临着很多小股东，那怎么工作啊？能一起工作吗？”一位从事多年国企改革的专家表示。

众多研究人士建议，应该在国资委和国有企业之间设立一个从事资本运营职能的行业性投资控股公司。也有业内人士认为，在母公司整体上市之后，可以把母公司转化为资本运营和股权控制的主体，变成国资委之下的持股主体，作为上市公司股东。

在王勇时代，国资委一直力主构建“大国资”，将经营性国有资产划归国资委统一履行出资人职责。而有专业人士则认为，如果不从中央层面推进改革，由国资委来推动，“往里划很难”。

对此，财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜建议，可以有多个产权主体代表。比如可以把国资委改造成一个产权主体代表，一些金融机构比如中国投资公司也可以做为产权主体代表，将来能源类的还可以再审批一些。产权主体行使出资人代表的权利，行政机构同时进行精简。

未来，国资委到底以何种方式完成行政职能和产权职能的区分？这是留给蒋洁敏的一道思考题。

“目前进一步的改革处在前期准备阶段，新领导到任后，还要就改革展开调研，并和财政部等其他宏观经济部门以及地方讨论交流，政策正式出台或在十八届三中全会前后。”一位政策研究人士表示。