对失地农牧民拆迁补偿与安置问题的思考

阳少华 阳征保 彭超

摘要：伴随着城市化进程出现的失地农民拆迁补偿与安置问题一直是个社会难题，在少数民族地区尤其突出。提高失地农牧民的社会保障水平和生存能力是解决少数民族地区失地农牧民问题的关键。将失地农牧民市民化，对他们进行失业保护和生存能力教育，是加强民族和睦和融合的基础。

关键词：少数民族；失地农牧民；拆迁补偿；安置

随着城市化进程的不断加快，城市规模不断扩大，工业布局日趋合理，城市品位不断提升，城市人居环境日益改善，但城市化过程中仍存在诸多问题，在少数民族地区甚至引起了民族矛盾。

一、失地农牧民拆迁补偿与安置问题分析

1.补偿的依据存在欠缺

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”。“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费；但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。征地部门依据《中华人民共和国土地管理法》，将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费等以货币形式一次性支付给农民，对失地农民不进行任何安置。这种模式简便易行，缺乏远见的农民们从眼前利益出发也更愿意接受货币安置方式。近年来，在各地报国务院审批的建设用地项目中，采用一次性货币安置的达90%以上。在目前的制度安排下，农牧民的生存保障依附在土地上，土地是农牧民生存发展的资源保障，农村集体土地的经营权主体是以农牧民小组为单位的动态的属地人群，农牧民的土地权益是涵盖未来收益在内的动态性收益。严格来说，农村土地固定承包期制度的本身就存在相当大的缺陷。虽然农牧业产出缺乏弹性需求，但具有动态性的再承包经营收益和后代承包收益是不可能概算出来的，农牧民生存与土地的依附关系更难以考量。在《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿机制里，失地农牧民的拆迁补偿金额不论如何计算，都缺乏计算的理论依据。失地农牧民的拆迁补偿金额里，必然放弃了关于劳动所得和非劳动所得的经济理论古典划分原则，必然含有没有或脱离生产的分配和财富，必然不都是经济活动的报酬和经济的剩余，必然存在政府有失公平、人为制造一个富裕群体的现象。

2.不利于经济发展

中等收入陷阱最主要的原因是当过了温饱阶段以后，部分人由于各种原因即使是好逸恶劳也能得以存活，但就社会而言，却提高了抚养系数，抵消了人口红利。货币形式拆迁补偿方式下失地农牧民得到了一笔数额不菲的金钱。失地农牧民除了种地放牧外无其他专业技能，又有钱，所以对收入低的工作岗位兴趣不大，难以坚持，责任心不强。他们被安排了适当工作的比例很低，有点远见的失地农牧民选择在宅基安置地上尽可能多的盖既影响市容又存在社会治安问题的城中村式房屋并以出租此房屋为生，这样便形成了一个食利阶层。在经济现象中，严格的理性行为是不可能存在的。有些失地农牧民虽然无有效创造物质财富的工作岗位，鉴于生活相对富裕，却在炫耀性消费：买豪车、赶时尚、出入高档消费场所等，甚至出现包养情人、赌博等一系列问题，不少人只是坐山吃空这些一家两三代赖以生存的资金。储蓄是从消费者中释放资源，投资是利用这些资源去创造资本。满足今天的需要还是建造明天的资本，是发展中必须做出的决策。数量不菲的拆迁资金大量用于消费性支出而非投资性资产支出，从长远看是不利于社会经济发展的。

3.扩大社会分层

不同文化身份、地位的群体，有着不同的文化资本、文化品位、文化消费和不同的生活方式及价值观念。通过社会交往和生活行动，同质文化群体在社会上逐渐形成了一种共同的阶层文化保护和排斥意识：文化屏障。经济资本是区分贫富家庭的基本指标，但文化资本是不同阶层的象征。相当一部分失地农牧民的财富，即经济资本暂时已经接近或达到中产阶层，但却没有具备相应的文化资本和社会资本，没有形成相应的生活方式和社会价值观念，更缺乏相应的社会责任感。失地农牧民缺乏再创造社会财富的欲望和能力却生活在炫耀性消费中或依靠食利而生存，无疑在社会中形成了一个有点不伦不类的新阶层。

4.加大社会抚养系数

依照法律规定，村委会有权管理本村属于村农牧民集体所有的土地和其他财产，有义务支持和组织农牧民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，有举办和管理本地的公共事务和公益事业的职责等。村委会只是农村基层群众性自治组织，不是行政单位。没有公共财政支配权的村委会不是事业法人单位，被拆地方的村委会所留存的部分土地使用权出让收入负责不了也负责不起所辖区域失地农牧民群体未来的难以预计的社会抚养责任。未来的不确定性意味着所有的预测都有风险，而且其结果完全不可知，没有纳入社保体系中的失地农牧民群体的未来社会保障支出最终将由政府来买单。

5.滋生民族矛盾

我国是个多民族国家，各民族在信仰、文化、语言、习俗上有很大差别。我们的社会环境很脆弱，诸多问题都不能掉以轻心。政府的行为不应是追求某一方面的最大发展，而是要在各种目标之间保持某种平衡。民族共同体的形成和发展与民族差异的存在，追根溯源，是由社会生产力一定的发展程度所决定的；民族间的交往，民族关系的状况，民族矛盾的产生、存在和发展，归根结底也取决于社会生产力一定的发展状况。生存维系民族的存在，发展问题是民族冲突的本质问题。扩大社会分层的、不利于经济发展的、没有考虑失地农牧民未来发展的货币性拆迁补偿与安置方式，在少数民族地区潜在着民族矛盾问题。

二、解决思路

1.市民化原则

在我国的二元社会结构里，农民或牧民虽然是身份概念，但却与教育、就业、医疗、住房等多项社会福利待遇紧密相关，致使农牧民与市民在经济上（利益上、待遇上）甚至权利上都存在差距。在城市化进程中，失地农牧民不同于无地农牧民，无地是时间问题，集体土地重新承包时就会有地；失地是永久性、后延性的。既然失地农牧民已经为公共事业而失去了终身赖以生存的土地，政府就要考虑其子孙的问题，把失地农牧民的眼前利益和长远利益结合起来，就应该改变农牧民身份，将其变为市民，享有市民的权利。

2.社会保障化原则

建立多层次的社会安全和保障体系是在有风险和不确定因素的环境下对最弱势人群的有利保护，其经济意义上的保护作用更明显。变失地农牧民身份为市民身份，就要从根本上解决其生活的长远生计和后顾之忧。在失地农牧民补偿保障机制里，要以年龄为依据，按当地市民的标准为失地者补办养老、医保、失业保险等社保，达到退休年龄的与当地市民一样领取养老金。

3.资助式教育原则

T.W.舒尔茨说过：“土地本身并不是使人贫困的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫困的关键。”在各项人类活动中，人力资源是唯一具有创造性的因素。人力资源是其他生产力要素的掌握者和使用者，拥用有主动性和能动性，是促进生产力发展的第一要素。在影响生产力水平的要素中，人力资源是首要的要素。人是知识、信息和技术的载体，人力资源是当代和未来社会经济发展两大支柱之一，是社会活动中居于主导地位的能动资源。亦如英格尔斯所指出的：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”据美国学者阿列克斯·英克尔斯的研究，“在决定一个人的现代性水平方面，教育是一个首要的因素”。从日本和英国的现代化过程来看，“平民教育的传播是推动现代化的重要因素”。少数民族与汉民族一样渴求富裕和幸福的生活，但他们对追求幸福生活的方式仍然比较严重地受到他们民族初期思想的影响，少数民族地区落后的一个内在原因就是文化上的落后。各民族发展初期并没有智力差异，但一定发展条件下产生了民族在文化水平方面的差异。许多少数民族在自身漫长的进化过程中形成的思想特点阻碍了他们与时俱进的发展，但这种差异是可以通过教育来弥补的。

二战结束后，为提高几乎没有过工作经历的参加二战的美军士兵的生存能力，美国《退伍军人权利法》规定，所有军人退役之后都一视同仁能得到福利。在教育福利上，依据服役时间的长短，政府支付最长48个月的学杂费、书本费及每月的生活津贴。退伍军人自己选择能够取得入学许可的任何学校或培训项目。最终，二战退伍军人共有220万进入大学读书，350 万就读职业学校，150万参加在职培训，70万接受了农业培训。在上大学的退伍军人当中，大约半数已经结婚，25%已经为人父母。《退伍军人权利法》不仅帮助各种背景的人获得高等教育，使公众改变对高等教育的看法：每个人，无论年龄、 性别、种族、宗教或家庭状况，都可以而且应该享有受教育的机会。失地农牧民劳动力除了种地外无其他专业技能，与其煞费苦心地暂时安排他们去做胜任不了或不愿意做的工作，还不如提高其职业技能、增强其生存能力。改变这些为了城市建设和发展成为失地农牧民劳动力的生计方式，帮助其提高职业技能增强生存能力是政府义不容辞的责任。各地经济发展水平差距巨大，制度安排上统一的拆迁补偿标准和失地农民安置办法不现实也不可能存在，但失地农牧民劳动力的福利教育却是可以一致的。我们应借鉴美国《退伍军人权利法》的做法，在经济与文化本身就比较落后、难以借鉴沿海发达地方拆迁安置模式的少数民族地区积极探索拆迁失地农牧民劳动力的福利教育模式。

参考文献：

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[4]王志伟.现代西方经济学流派[M].北京：北京大学出版社，2002.

*本文为青海省“123”科技支撑工程项目（项目编号：2012-G-157A ） 的研究成果。

（作者简介：阳少华，青海铜业有限责任公司工程师；阳征保，湖南商务职业技术学院副教授；彭超，湖南商务职业技术学院经济师）