以新《民事诉讼法》第五十五条为视角谈公益诉讼

闫格

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，新的《民事诉讼法》将于2013年1月1日起施行。新《民事诉讼法》第五十五条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”本条是我国《民事诉讼法》首次明确提出了在污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件中，有关机关和组织可以根据法律的授权提起“公益诉讼”的主体资格。“公益诉讼”的提起不需要与事件有“利害关系”，而是有法律的授权。本条明确了环境侵权提起公益诉讼的主体。

一、公益诉讼的含义及其必要性

所谓公益诉讼（PublicInterestLitigation）是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。

二、公益诉讼的必要性

1.公益诉讼是保护民生、民权的重要途径，是司法体制改革的必然要求

中央政法委在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中提出优化司法职权配置等四项改革措施，加强权力监督制度为重点，以解决影响司法公正突出问题，满足人民群众司法需求。围绕中央确定的保增长、保民生、保稳定的决策上，公益诉讼就是完善诉讼法律制度，进一步保障检察机关依法、独立行使检察权，进行司法体制改革的重大举措之一。当前，经济社会快速发展，我国处于矛盾突显期、敏感期、多发期，如多发的有环境污染案、国有资产流失案、“有毒奶粉”案等等对弱势群体利益和资源、环境等公共利益的侵害，引发新的社会矛盾。如国有资产流失，伴随而来是对企业职工安置、社会养老保险、医院保险利益的侵害，导致干群关系紧张，职工群体性上访频繁。作为弱势群体的职工，“信访不信法”，通过法律寻求救济异常困难，因此，进行司法体制创新改革，突出检察机关法律监督职能，赋予其公益救济，完善相应诉讼制度，扩大司法监督体系的覆盖面，更好地实现社会公平正义，更好地维护人民群众的合法权益，公益诉讼能使一些复杂的社会矛盾转化为法律问题，通过司法解决，使当事人趋于理性，防止纠纷升级、对抗，达到和谐稳定。充分体现人民的意愿，着眼于解决群众不满意的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民，依靠人民，惠及人民。

2.人民检察院的地位作用决定了其履行公益诉讼更便捷有效

检察机关是法律的监督机关，是国家和社会公共利益的代表者，其职责也是为更好地保护国家和社会公共利益不受非法侵害，捍卫法律的权威和对受害者进行救济保护。而我国民事法律对原告主体资格的严格限制，使原告主体大多局限在公民个人。而检察机关真正履行“原告”权利，相比之公民更容易胜诉，取得巨大的法律效果、社会效果和政治效果。首先公益诉讼的受害方处于弱势群体地位，涉案金额巨大，诉讼成本高昂、有畏难情绪。其次，民事案件是“谁主张、谁举证”原则，当事人双方信息的不对称性，取证困难，而检察机关代表公共利益，不谋求自己利益，更公正无私。检察机关直接对人大负责，地位超脱不易受干扰，公益诉讼中可以依法定手段收集证据，而其它机关、团体、个人不具有这一法定职权。检察机关熟悉法律法规，更便于与法院的沟通，争取法院的支持。同时，社会影响更大，更能体现法律公正，更能化解矛盾纠纷，夯实党的执政基础，改善干群关系，促进社会和谐稳定。

3.公益诉讼是与国际接轨、法律一体化的表现

公益诉讼首创于18世纪的法国。目前，世界上很多国家普遍适用公益诉讼，英、美、日、俄、德等国已建立完善了检察机关提起或参与民事诉讼的制度。在社会主义国家中，原苏联率先实行公益诉讼。我国相对滞后，目前仍处于试行探索阶段。

4.公益诉讼的现状

近几年来，随着我国经济体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公利益的民事、行政违法行为不断涌现出来。归纳分析，我国公益利益广泛遭受侵害的严峻事实主要表现在以下方面：

（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）不当处分国有资产，造成国有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）；（8）危害公安全；（9）侵害其它民事公益。

三、公益诉讼的方式

公益诉讼包括直接起诉、支持起诉、督促起诉三种方式。

1.直接起诉。检察机关以原告身份对侵害公共利益行为直接起诉，主要是适用于无主体主张权利或资产流失单位怠于行使债权类型。如国有资产流失案中，单位出于本部门利益考虑，低价出售国有资产不愿起诉，或双方当事人恶意串通，以合法形式掩盖非法目的。此类诉讼胜诉率最高，更易有大的法律效果和社会效果，但检察机关的起诉权尚处于无法无据状况。

2.支持起诉。检察机关支持受损害单位向法院起诉，如受害者较多或发生利益被侵害，事发单位不知采取何种手段的，可以支持其向法院起诉。

3.督促起诉。是指可能会损害国家利益和公共利益的案件，用法律手段督促当事人起诉，防患于未然，此类方式适用较多。检察机关应根据不同案情，采用不同方式维护国有资产。

四、关于公益诉讼的几个问题

1.公益诉讼主体问题。公益诉讼需要法律授权。法律包括广义的法律和狭义的法律。广义的法律：是指法的整体，包括法律、有法律效力的解释及行政机关为执行法律而制定的规范性文件（如规章）。狭义的法律：专指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的规范性文件。这里应理解为狭义的法律。

2.公益诉讼需要完善立法和明确授权。目前，我国只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对公益诉讼作了规定。《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”我国其他领域尚没有被法律明确授权赋予提起公益诉讼的机关和组织，所以，新的民事诉讼法颁布和实施后，需要有关部门尽快完善立法和明确授权。

3.公益诉讼赔偿金的归属与分配问题理，有待完善。法律授权机关和相关组织在成功通过诉讼获得赔偿金后，如何分配和处理赔偿款？获得赔偿款人数及人员如何确定？这些仍需在实践中艰难的探索。

4.利害關系人诉讼权利。假设公益诉讼已经审结，但因赔偿金归属和分配存在的问题，在损害事件中未获得赔偿的利害关系人能否另行提起诉讼主张权利？部分利害关系人是向侵权人主张权利，还是向公益诉讼主体主张权利？这些问题需要立法者进一步明确。