电视对外传播要注重境外法律法规

李宇

我国从上世纪50年代开始发展电视对外传播事业 ，1992年开播了第一个国际卫星频道CCTV-4。2009年到现在，我国电视对外传播正迈入规模化、国际化的发展阶段。值得关注的是，我国电视对外传播关于境外法律法规的研究还比较薄弱，业界还未就此启动系统、深入的研究，学界关于该领域的研究成果也鲜见于论著或刊物。

预先做好海外法律法规研究、市场研究、技术研究等方面的调查工作至关重要。具体而言，目前要重点关注和系统掌握节目引进、节目内容和电视广告方面的法律法规以及相关政策。

一、与节目引进相关的法律法规

不同国家有不同的节目引进规定，这主要与政府的文化政策、外交政策以及族裔政策等方面相关。为了对抗美国文化，委内瑞拉政府在2011年规定，有线电视频道中播出的内容最少有70%是由本国制作的。加拿大因为受到美国文化的威胁，严格控制外来电视节目的引进。不过，加拿大广播电视及电讯委员会（简称CRTC） 从2005年开始逐渐改变过去保护本国文化和本土广电产业的政策，其中重要的内容就是陆续批准国外电视频道的进入。就整频道引进和播出而言，在亚太地区，澳大利亚和日本对于外国卫星频道实行“天空开放”，没有颁布限制国民收看境外卫星电视频道的法律法规。马来西亚和伊朗等国则颁布法规，禁止国民接收境外卫星频道。中国香港采取控制性的开放政策，允许个人接收境外频道，但禁止通过有线电视进行转播。①《韩国2000年广电法案》规定：分配给外国频道的频道数量不能超过总频道数量的10%（经济特区为20%）。据此，电信和卫星载波可用频道的能力范围是从4到8（经济特区是从8到16）。就节目内容的引进而言，韩国政府原来规定，在一个频道播出的节目内容中，从一个国家引进的节目在这个频道中整体节目中的最高比例为60%，目前将这一比例抬高到了80%。

欧洲传媒立法历史较为悠久，法律体系相对完善和全面。欧洲是我国目前电视对外传播的重点，关于频道准入方面的法律法规值得深入研究。1984年，当时的欧洲委员会发表了《无国界电视》绿皮书，正式开始建设统一的法律体系。经过近三十年发展，《无国界电视指导原则》、《欧洲跨国广播电视协议》、《关于调整卫星广播及有线系统转播中著作权及相关诸权处置规则的指导原则》、《邻接权宣言》、《关于跨国卫星广播中著作权及邻接权诸问题的欧洲协议》、《关于无国界电视广播的理事会指导原则》、《关于跨国电视广播的欧洲协约》等构成了比较完整的欧洲跨国广播电视的法律框架。② 整体而言，欧盟对于非欧盟国家卫星频道的播出没有限制，但对于节目引进有着严格的要求。具体内容包括：第一，要求成员国确保广播电视机构为“欧洲作品”预留出大部分播出时间。该条款旨在确保50%或50%以上的播出时间免受国外（非欧盟国家）节目的竞争。第二，实施了旨在鼓励欧洲电视剧节目制作的配额制，要求广播电视机构将其播出时间的10%乃至更高的比例，或将其节目预算的10%预留给“独立广播电视机构”的制作者创作欧洲作品。到1993年底，所有欧洲成员国都已经通过了这项立法。这个《指导原则》后来经过不断修订，到1997年通过了其修正案。③ 很多欧洲国家在欧盟传媒法律法规的基础上，就节目引进又增加了一些条款，这也是应对美国电视节目大举占领欧洲市场的重要策略。根据乌克兰国家电视与广播委员会规定，所有在乌克兰播出的境外节目从2006年开始都要增加乌克兰语的配音。根据芬兰相关规定，芬兰电视播出机构每天播出的节目中，50%的内容必须是欧盟制作的，10%以上的内容必须来自欧盟独立制片公司。根据2005年马其顿《广播法》，马其顿国家电视台在黄金时间播出的节目必须以本国节目为主，比例不得低于40%。另外，该法规定，马其顿国家电视台全年60%以上的节目必须是欧盟国家制作的。保加利亚法律规定，本国节目在公共电视台全天播出的节目中的比例要高于60%。根据希腊相关法规，希腊所有电视台必须用25%的时间播出希腊语节目，新闻、体育赛事和游戏类等节目类型之外的节目必须主要由欧盟传媒机构制作。

二、与节目内容相关的法规

不同的国家对于媒体内容有着不同的规定。正因为如此，有关传播法律和政策的研究在很大程度上是因国家而异，需要具体问题具体分析，难以一概而论。

各国政府对于传播内容的监管主要的焦点是言论自由、淫秽、暴力、犯罪、种族、广告以及性别等方面。不同的国家对于这些焦点问题有着不同的政策和法规。例如，美国对于言论自由的态度非常坚决，而英国则没有一部成文的宪法来规定政府和人民各自的责任与权利，所以英国演变成了一些评论家所说的今天世界上最为“守口如瓶”的“民主”国家之一。德国的宪法体系，即基本法，确立了包括言论自由在内的许多个人权利，但“与个人自由本身相比，法律的宗旨享有更高的地位”。爱尔兰宪法具体规定，个人和新闻界两者的自由言论都是有限的，“煽动性的”言论和“破坏公共秩序”的言论应当受到惩罚和控制，政府还雇佣了官方的审查人员。④

各国政府对于媒体上淫秽内容的管制态度，更加清晰地体现出不同国家对于媒体监管在内容和观念上的差异性。美国在淫秽问题上的立场一直非常含糊，对于媒体内容的监管缺乏法律层面的保证。1957年，美国最高法院才开始在法律上界定“淫秽”的含义，其后花了16年时间，结果却发现无法这样做，最终只得为各州提供一些笼统的指导方针。1997年，美国最高法院以违宪为由，废除了美国国会所通过的《传播体面法案》。此后，行政当局甚至放松了为监视因特网上的色情内容而做出的努力，而是支持采用软件过滤器来保护儿童免于接触到因特网的不雅内容。1999年国会通过的并由时任总统克林顿签署的、以图矫正《传播体面法案》缺陷的法律——《儿童上网保护法案》，也在一项联邦地区法院裁决中，被宣布为违宪。而且，这项裁决得到了第九巡回上诉法院的维护。英国在淫秽问题上采取了比较放纵的法律立场，根据可能会获得该素材的人的类型来界定淫秽。英国1959年的《淫秽刊物法案》规定，如果一位观看者很可能会由于这种素材而堕落和腐败，该素材就符合淫秽作品的标准。因此，该法律主要目的是保护儿童，而仅限于向成人提供的图像色情素材则并不一定被看作淫秽。瑞典和荷兰实际上没有任何限制淫秽作品的法律。这两个国家还都拥有庞大的色情文化产业。丹麦的情况也是如此，成年人对色情文艺作品的消费完全不受阻碍。⑤

虽然不同国家对于境外媒体的传播内容的规定有所差异，但是各国对于国际大众传播应该遵循的原则存在一些共识，这也是国际传播法的基本要点：传播媒介不能用于侵略战争；不能用于干涉他国内政；不得散布种族优越、种族仇恨的思想或煽动种族歧视言论；不得直接或公开煽动灭绝某一民族、种族、部落或宗教团体；不得传播歧视妇女的信息；不得传播宗教歧视和信仰歧视的信息；传播媒介应在向公众进行和平教育和提高和平意识方面发挥积极作用等。⑥

三、与电视广告相关的法规

我国很多对外电视频道都播出广告，而广告也是很多国家电视法规的重要内容之一，其中主要涉及广告的播出总量、播出位置、播出时间和内容等。根据印度法律，印度电视每小时最多可以播出10分钟广告。一些欧洲国家对于广告的播出位置进行了规定，也就是规定广告允许播出的时间点。例如，根据瑞士传媒法规的规定，电视台不得在长度不足45分钟的电影中插播广告，也不得在长度不足30分钟的纪录片、新闻、宗教以及政治类节目中加播广告，其他类型的节目则要长于20分钟才可以加播广告。乌克兰相关法规规定，在长度不足42分钟的影视剧中不得加播任何广告，长度在70-90分钟的影视剧中最多可以插播两次广告。儿童节目和新闻节目中不得插播任何商业广告。根据荷兰传媒法规的规定，电视台在播出电影的时候，前45分钟不得加播广告。在挪威，长度超过45分钟的节目才可以播出广告，而且在前20分钟的节目时间中不得插播广告。

有一些国家还规定了每天广告播出的时间区间以及相关播出时间段内的广告时长。例如，法国政府于2009年1月规定，禁止公共电视在20：00到次日6：00之间播出广告。保加利亚规定，公共电视台台每天在黄金时段（19：00-22：00）只能播出5分钟广告，全天只能播出15分钟广告。根据马其顿《广播法》的规定，马其顿国家广播电视台不得在17：00-21：00之间播出商业广告。在其他时段，每小时的广告播出量不得超过4分12秒。

就广告内容而言，烟草、酒类广告是各国普遍关注的重点。印度法律规定，公共电视台不得播出烟草和酒类广告，卫星频道不受此限制，且这类广告占到了营业收入的35%。罗马尼亚禁止播出烟草广告，禁止电视台播出政治广告，除非是在大选期间。根据荷兰法律规定，电视台的酒类广告从2009年开始只能在晚上21点后播出。乌克兰政府从2009年1月开始，禁止电视播出任何烟酒产品的广告。

四、与传媒运营相关的法规

不同国家对于外资准入有着不同的标准，这主要与相关国家的传媒政策和市场环境有关。

以亚洲国家为例，土耳其传媒法律规定，任何一家外国投资者不能在一家土耳其媒体中持股超过25%。阿曼政府为了吸引私人投资和境外资本进入传媒领域，放松了对传媒投资的控制。目前，外资在阿曼传媒合资企业中的最高持股比例是70%，未来有可能达到100%。韩国因为与美国签订了自由贸易协定，不得不向外资开放媒体领域。目前，外资在韩国多系统运营商的持股比例可以达到100%，而此前外资最高持股比例为49%。泰国政府对传媒资本背景有着严格的规定，外国投资者在媒体中所持股份不得超过15%，个人投资者的股份不得超过5%。新加坡对于外资进入传媒领域有着严格的规定。根据新加坡法律，外资在新加坡播出机构中最多可以持股49%。此外，如果传媒机构聘请非新加坡国籍的人士担任首席执行官等高级管理职位，必须得到新加坡媒介发展机构的批准。此外，媒体公司的合并等事宜也必须获得新加坡媒介发展机构的同意。根据印度尼西亚的法律，外资在地方传媒公司占据的股份份额最多不能超过20%。根据巴基斯坦相关规定，外资在巴基斯坦传媒公司中持股的最高比例为49%。但近年来为了吸引外资，政府对于这一比例的控制有所松动。

对于欧盟国家而言，外资准入的法规必须符合欧盟法律的要求。法国规定所有欧盟投资者在法国拥有任何私营频道的股份不得超过25%。非欧洲成员国或欧盟成员的经济合作与发展组织，不能直接或间接拥有20%以上的股份，也不能直接或间接拥有被批准用法语播出的地面电视或广播节目。非欧盟成员不允许在有线电视机构中拥有绝大部分股权。⑦ 波兰于1999年10月放开了对电视机构所有权的限制，以满足欧盟对成员国的要求。根据波兰传媒法规，拥有地面广播许可证的外国投资者最高持有电视公司49%的股份。在采用欧盟标准以前，外国投资者的可持股份被限制在35%以下。⑧ 根据塞浦路斯法律，外资公司的最高持股比例是10%。从2007年开始，塞尔维亚开始在传媒领域推行私有化。根据塞尔维亚法律，外资可以在电视台中持股的最高比例是49%。另外阿尔巴尼亚和马其顿等国家则采取市场完全开放政策，对于外资准入没有任何限制。

在大洋洲，新西兰政府在1991年取消了对电视行业外方持股人跨国经营所有权的限制，这不仅为当时已经进入新西兰传媒市场的默多克解除了束缚，也为其他媒体机构进入新西兰提供了方便。相比之下，澳大利亚对于外国公民或法人投资现有广播服务企业或建立新的广播服务企业仍有较为严格的规定。根据澳大利亚《1992广播服务业法案》规定：（1）外国投资者在商业电视广播领域内的投资份额会被继续限制在个人股不能超过公司股份的15%，外国股份在总数上不能超过公司股份的20%。外国自然人或法人不具备获得进行商业电视广播许可的资格，外国人数量不能超过董事会成员数量的20%。（2）对于所有注册登记的电视广播服务许可证，外资股份中个人所占股份不得超过公司股份的20%，所有外资个人股份之和不得超过公司股份的35%。⑨（作者供图）

（本文系国家社科基金重点项目“多语种国际频道的传播策略和影响力研究”研究成果，项目批号为11AXW002。）

「注释」

①郭镇之主编：《全球化与文化间传播》，北京：北京广播学院出版社2004年版，第88页。

②郭镇之：《电视传播史》，北京：北京师范大学出版社2000年版，第333页。

③冯益谦：《涉外文化管理》，华南理工大学出版社2006年版，第146页。

④[美]叶海亚·R·.伽摩利帕编著，尹宏毅主译：《全球传播》，北京：清华大学出版社2008年版，第65～66页。

⑤[美]叶海亚·R·伽摩利帕编著，尹宏毅主译：《全球传播》，北京：清华大学出版社2008年版，第67～73页。

⑥关世杰：《国际传播学》，北京：北京大学出版社2004年版，第468～473页。

⑦明安香：《全球传播格局》，北京：社会科学文献出版社2006年版，第333页。

⑧[美]门罗·E.普莱斯：《媒介与主权：全球信息革命及其对国家权力的挑战》，麻争旗等译，北京：中国传媒大学出版社2008年版，第111页。

⑨黎斌：《国际电视前沿聚焦》，北京：中国传媒大学出版社2007年版，第140页。