浅析加强中医药立法工作的必要性及对策

张德书 吕国铭

摘 要：首先从保护中医药事业的健康顺利发展、规范中医药医疗保健市场以及增强我国中医药行业在国内外的竞争力三个方面论证了加强中医药立法的必要性，然后分析了我国中医药立法的现状，最后针对存在的缺乏专门的中医药立法、立法层级较低、操作性较差等主要问题，提出了加强中医药立法工作的对策，主要包括提升中医药专门性立法层级，加大对中医药的保护力度、加强中医药业监管，细化有关法律规定、强化相关法律责任以增强中医药立法操作性等。

关键词：中医药；立法；对策

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0139-02

一、加强中医药立法工作的必要性

1.加强中医药立法工作是中医药健康顺利发展的保证。中医药是中华民族的宝贵财富，为中华民族的繁荣昌盛做出了巨大贡献。但自19世纪西方医药传入中国后，中医药始终面临生死存亡的危机。自1879年国学大师俞樾首先提出“医可废，药不可尽废”后，清末至民国几度出现过中医存废之争，1929年南京政府甚至通过了“废止旧医以扫除医事之障碍案”。新中国成立后中医的地位基本得以确立，但关于中医药的争论一直存在。2006年中南大学张功耀教授发表了《告别中医中药》一文，又掀起了一股“废除中医”的浪潮。作为我国的传统医药，中医药的功用早已被数千年的实践所证实。近年来一些典型的临床实践，如凤凰卫视记者刘海若意外受伤昏迷后的康复治疗、抗击SARS等，都充分说明了中医药的优良疗效。西医和中医是截然不同的医疗体系，允许多元并存才是发展之道。但西学东渐以来延续至今的一些片面、极端观点，对中医药的健康有序发展造成了严重的干扰。对此，必须以立法的方式对中医药的发展进行保护，将有关争论严格限定在学术与理性的范围内，促进中西医协调发展。

2.加强中医药立法工作是规范中医药医疗保健市场的需要。与上述始终存在的废止中医思潮并行不悖的，是相当一部分民众对中医药的盲目崇拜甚至迷信。而事实上，我国中医药行业却日渐萎缩。有资料显示，民国初年，我国有中医80万人，1949年有50万，但现在只剩下27万人，这其中只有10%的中医师开汤药处方，即真正能用中医思路看病的医生不过3万人。我国的著名中医人数更是从20世纪80年代的5 000余名骤减至现在的不足500名。很显然，我国中医药行业正在陷入传承危机，这使得普通民众难以接触到真正有水平的中医，对中医药缺乏必要的了解。在这种情况下，一些对中医药一知半解甚至一窍不通之徒打着中医的幌子，利用人们对中医药的无知和盲目崇拜，粉墨登场，宣传一些极端的养生保健及治疗理念与做法，不仅对普通民众的健康造成了严重的危害，更极大地损害了中医药的名声。近年来媒体先后曝光的林光常、刘太医、张悟本等所谓养生大师、神医等，足以说明目前我国中医药医疗保健市场泥沙俱下、鱼龙混杂的极端混乱情形。因此，必须加强对中医药医疗保健市场的法律规范，切实保障人民群众的身体健康，促进中医药医疗保健市场的良性发展。

3.加强中医药立法工作是增强我国中医药行业竞争力的需要。我国中医药在国际上的地位与中国悠久的中医药历史、丰富的中医药资源严重不符。如上所述，我国中医药行业正在陷入传承危机，以至于在中医基础上发展起来的日本汉方医学、韩国的韩医学等已在某些方面超越了中国。日本医学权威大敬节在弥留之际对其弟子说“现在我们向中国学习中医，10年后让中国向我们学习”，足以让我们警醒。中医如此，中药的情形同样不容乐观。例如，多年来，我国的中药出口只占国际市场的3%至5%，且大部分为原料中药材和保健药，其他份额主要被日本、韩国等国瓜分，这与我国世界头号中药大国的名称是不相称的。因此，需要以立法的方式确保对中医药人才、资源的保护及国家对中医药研究的投入，以保证我国在国际上的领先地位，在未来的竞争中确立优势。

二、中医药立法现状及问题

客观地说，党的十一届三中全会以来，我国的中医药立法工作取得了长足的进步，初步形成了多层次、涵盖大部分中医药工作的法规体系。但毋庸讳言，由于主客观因素的限制，我国目前的中医药立法工作还存在较大的问题，主要是：

1.缺乏专门性立法、立法层级较低。虽然作为我国根本大法的宪法中有关于国家“发展现代医药和我国传统医药”的纲领性规定，但全国人大及其常委会迄今为止没有制定一部关于中医药的专门性基本法律或法律。也就是说，在我国立法体系中仅次于宪法的基本法律和法律层面上，只有《执业医师法》、《药品管理法》等综合性医药法而缺乏专门的中医药法，从而难以针对性地对中医药业进行规范，这不能不说是一个遗憾。《中医药条例》和《中药品种保护条例》是目前为止效力等级最高的专门性中医药法规，其性质是国务院制定的行政法规，缺乏法律的权威性。构成中医药法主体的是卫生部等制定的部门规章及省级人大制定的地方性法规。它们不仅效力等级较低，地方性法规的适用更是有着严格的地域限制。另外，有关部门制定的大量的规范性文件、方针政策等在现实中也起着规范中医药发展的作用，但从严格的法治的观点来看，除国务院组成部门和具有行政管理职能的直属机构以部门首长令的方式公布的文件外，这些规范性文件不是立法法意义上的有效法律渊源。

2.现有法规操作性较差，立法技术有待提高。这方面最为典型的表现是不少法规条文缺乏具体规定，难以有效约束义务人，且缺乏相应的罚则，使之在实践中更像是政策宣示而不是可供执行的条款，最终成为一纸具文。例如，《中医药条例》第25条规定，“县级以上地方人民政府应当……逐步增加对中医药事业的投入。”很明显，此条为有关地方政府设定了一项逐步加大对中医药资金支持的义务。但该项义务缺乏细化的指标体系，从而使其在现实中极富弹性，从每年增加数百万元，到每个五年计划甚至每十年增加一元都可以说符合其要求。更为关键的是，翻遍整部条例，我们找不到对政府违反此项义务的处罚条款，这样一来，即使政府的投入不增加甚至减少，我们恐怕也无可奈何，这样的条款形同虚设。类似的条款，尤其是涉及政府职责、义务规定的条款，在目前的法规中并不鲜见。

三、加强中医药立法工作的对策

针对目前中医药立法工作中存在的问题，并结合我国中医药业发展的实际情况，笔者认为，应从以下几方面加强中医药的立法工作：

1.尽快提升中医药立法的效力等级。当务之急是在《中医药条例》的基础上，尽快由全国人大或其常委会制定《中医药法》，统一规范我国中医药事业的发展。目前，中医药立法已经列入全国人大常委会立法规划，如能在充分调研的基础上尽快出台该法，必将极大地推动我国中医药事业的发展。同时，条件成熟的部门规章、规范性文件，如果对中医药的发展具有重要意义，也要适时地通过法定程序提升其效力等级。

2.在立法中加大对中医药的保护力度，加强对中医药行业的监管。如前所述，我国的中医药事业近年来一直面临被边缘化的尴尬境地，如不采取有效措施，中医药将会陷入恶性循环甚至消亡。因此必须通过立法的方式采取多种方式，如非物质文化遗产、专利或保密技术等，加强对中医药人才、资源的保护，并加大国家对中医药研究的投入，推动中医药事业正常发展。同时，应提高中医药医疗保健业的准入门槛，加大对中医药业的监管力度，以构建正常有序的中医药医疗保健市场。

3.细化有关法律规定、强化相关法律责任以增强中医药立法的操作性。这方面，有关地方立法已做出了良好的尝试。比如，关于地方政府应逐步增加对中医药事业投入的义务，2009年修订的《四川省中医药条例》规定，“县级以上地方人民政府……对中医药事业财政投入的增长幅度应当高于经常性财政支出的增长幅度，并逐年提高中医药事业投入占经常性财政支出的比重”就具备了良好的操作性。但令人遗憾的是，该条例中同样没有针对此义务的罚则，这使人仍有理由怀疑该条款的实际执行效果。如果能够增加相应的罚则，比如使该项义务的履行情况像计划生育一样对相关人员具有一票否决的作用，其执行情况自然令人乐观。类似条款，如上文提到的加大对中医药保护力度条款等，最好也采用同样的处理方式。