重视对灾害问题的综合治理

许飞琼

进入21世纪以来，我国进入了灾害、事故的多发期。各种自然灾害的发生周期愈来愈短，发生频次越来越密，伴随工业化、城市化进程的加快，生产事故、交通事故居高难下，环境污染及其带来的灾害后果处于持续恶化之中。据统计，“十一五”期间每年仅因水灾、旱灾导致的直接经济损失就相当于GDP的2.5%，灾情日趋严重之势非常明显。

导致我国灾情恶化的原因分析

导致我国灾情不断恶化的原因主要有如下几个方面：

1. 宏观环境的深刻影响。一是对自然环境的破坏与掠夺，损害了大自然的自我修复功能，一些地区水土流失严重，荒漠化现象加剧；二是一些地方走的仍是以牺牲环境和劳动者权益为代价的传统工业化道路，直接导致了环境污染日益严重、生产事故频繁发生的不良后果；三是全球气候变化导致极端性天气现象迅速增长。

2. 适应时代发展与市场经济体制的防灾减灾理念尚未得到确立。在应对灾害过程中，灾后救援得到高度重视，灾前防范却往往被疏忽，公众的防灾意识淡薄。在抗灾方面，主要依靠政治动员与人海战术。在救灾方面，仍然依靠国家救济且主要是中央政府救灾，地方政府责任未明确，以保险业为主体的应对灾害的市场机制发挥的作用十分有限。

3. 灾害管理体制分割，导致政策分割、资源分割，直接影响了防灾减灾的效力。在当前的行政体制架构下，地震、海洋灾害、台风、水旱灾害、病虫害、火灾、爆炸、交通事故、传染病等分别由地震、海洋、水利、农业、公安、安监、卫生等部门主管，这种体制有一定的便利，但因缺乏综合管理机制和部门之间的有效协调机制，必然带来行业分割、城乡分割乃至灾种分割，并具体表现在政策分割、资源分割上，其后果便是灾害管理中的缺漏与交叉并存，进而直接影响了防灾减灾资源的合理配置。

4. 防灾减灾投入不足，投入结构不良。许多地方基础设施的防灾标准偏低或已年久失修，在一些领域甚至出现严重的负投入现象，如农田水利基本建设在许多地区全靠吃计划经济时代兴修的水利设施的“老本”，水利建设的荒废是水旱灾害恶化的重要原因。迄今为止，各级政府仍然缺乏专门预算用于防灾减灾，企业因市场竞争激烈与追求利润最大化而大多疏于防灾减灾。政府投入存在着重灾后救援与重建而轻灾前防范，重工程措施而轻非工程措施等现象。

5.市场机制发挥不良，保险业发展严重滞后。据统计，2010年我国的保险深度（保险业收入占GDP之比）仅相当于全球平均水平的55%，其中直接应对灾害损失补偿的非寿险（财产保险）只相当于全球平均水平的45%；同年我国的保险密度（人均保险费支出）仅相当于全球平均水平的25%，其中非寿险只相当于全球平均水平的20%。在全球保险业排名中，我国明显落后于巴西、俄罗斯、泰国等国。正因为保险业的落后，其对灾害损失的补偿也十分有限。例如，1998年我国特大洪灾，保险补偿占洪水损失的1.3%；2008年南方冰雪灾害，保险补偿占灾害损失的1.3%；2008年汶川地震保险补偿占地震损失的0.2%。与我国保险业补偿能力不足相比，全球灾害损失的保险补偿额度平均达到36%，其中巨灾损失补偿通常高达50%以上。

由于上述多种原因的影响，在灾情日益严重的情况下，我国政府面临的救灾压力也在持续上升，如果不重视对灾害问题的综合治理，日益严重的灾害问题将对国家正常发展与人民生计造成巨大的冲击。

多管齐下对灾害问题进行综合治理

鉴于灾害问题的严重性与复杂性，及其对经济、社会乃至政治等多个层面的影响，应当进一步重视对灾害问题的综合治理，并树立起减灾也是发展、减损就是增长的新观念，以增强综合防灾减灾能力为基本出发点与着力点，从战略高度采取多管齐下的措施，力争使我国的灾情得到有效控制。

1. 尽快树立综合治理的防灾减灾理念，统筹各个阶段、各种措施手段、各类资源。当前的灾害问题不仅存在着灾害链条与灾损链条，而且自然因素与人为因素相互交织在一起，这决定了以往采取单项措施或者分割治理措施都很难取得预期的防灾减灾效果。因此，必须打破传统的灾种分割格局的束缚，强化针对灾害问题的综合治理，包括普及灾害知识、提高防灾减灾意识，统筹规划应对灾害的措施，合理布局防灾减灾设施，整合当前过度分割的资源配置，力求取得综合的防灾减灾效果。

2. 加快建设综合防灾减灾法律体系，明确分级负责制。我国现有的涉灾法律多达50多部，这种过度分散立法的格局，明显不利于对灾害问题进行综合治理，也直接影响着防灾减灾的效果。因此，国家宜加快制定综合防灾减灾基本法，即针对一切灾害，跨越灾种与部门界限，集中解决防灾减灾理念、原则、责任分担及其他共性问题。在此基础上，进一步完善现行各种防灾减灾法规，制定技术标准和规范，为综合防灾减灾提供具体依据。形成以综合减灾立法为基石、专门立法为主体、相关政策配套的健全的法律体系。同时，需要进一步明确中央与地方分级负责制，宜建立以块块（属地）为主、条条（部门）为辅的灾害管理体制，确立地方政府直接负责、中央政府扮演最后出台角色的责任机制，以督促地方政府主动防灾减灾，并充分发挥其了解本地灾情且可以群防群治的传统优势。

3. 加大投入，优化结构，实现防灾减灾效果最大化。一方面，应确立发展与减灾同步的原则，设立防灾减灾专项预算，并确保其和经济发展与财政增长同步增长，同时充分重视调动社会资源与市场资源，扩大全社会防灾减灾总量投入，尽快构建起政府、社会、市场、家庭或个人共同参与并各显其长的防灾减灾投入体系。另一方面，在投入结构方面，应更加重视灾前防范投入、灾害宣教投入并重塑灾后救援机制、损失补偿机制，更加注重重点区域、主要灾种的防灾减灾投入。通过加大投入与优化投入结构，实现防灾减灾综合效益最大化。

4. 大力发展保险业，让保险业成为国家防灾减灾体系的生力军。增加保险公司的数量，引导城乡居民积极参加商业保险，规范一切公共设施参加保险，借鉴国际经验，建立专门的巨灾保险制度与农业政策型保险制度，让保险业成为灾害损失补偿的主力军，并通过其业务经营与防灾减损技术服务，为国家综合防灾减灾做出重要贡献。

5. 重视提升国民防灾减灾素质，建设防灾减灾专业人才队伍。一方面，有必要将防灾减灾纳入国民教育，从小抓好灾害教育，同时，立足学校、社区与单位组织，抓好面向全社会的预防、避险、减灾等方面的宣传教育，增强公众的风险意识、灾害防范意识、社会责任意识，提高自救互救能力，努力形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好氛围。在地震、山体滑坡、洪水等灾难多发地区，更要有针对性地进行防范和自救知识的宣传普及，并定期开展防灾演习，做到警钟长鸣，有备无患。另一方面，还应当尽快形成防灾减灾专业人才队伍。包括将防灾减灾人才培养与专业队伍建设纳入科教兴国与人才强国战略中，加强防灾减灾科学研究、工程技术、救灾抢险和行政管理等方面的人才培养，强化基层灾害信息员队伍建设，真正构建起群防群治的灾害治理格局。

（作者：中央财经大学保险学院副教授，国家减灾委专家委员会专家）

责任编辑：王农媛