也談影響澳門經濟社會發展的深層次問題和矛盾

冷铁勋

澳門回歸十三年多來，實現了經濟繁榮、民生改善、民主發展和社會全面進步。2012年，澳門全年本地生產總值3482億澳門元，比2011年增長19.2%。人均本地生產總值61.19萬澳門元，比2011年增長15.1%。澳門能取得上述成就，一方面是特區政府和社會各界共同努力的結果，另一方面也得益於中央政府和祖國內地的全力關心和支持。不過，在看到令人欣喜的成就同時，也要清醒地認識到，要實現澳門社會全面進步和長治久安，需要我們做的事情仍然很多。從澳門的實際出發，尤其要有居安思危的憂患意識。當前，準確把握影響澳門經濟社會發展的深層次問題和矛盾，便是一項非常急迫的任務。唯有如此，才能對症下藥，謀劃長遠。

博彩業一業獨大

與經濟適度多元之間的矛盾

需有效破解最為突出

什麽是澳門經濟社會發展中的深層次問題和矛盾呢？早在澳門回歸五周年慶祝大會之時，時任國家主席胡錦濤在講話中便指出：“近幾年，澳門經濟發展迅速，但長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在。要謀劃長遠，在鞏固現有優勢的同時，努力培育新的經濟增長點，增強發展後勁。要繼續加強和完善對博彩業的管理，促進旅遊等相關行業的發展。”胡錦濤在上述講話中是在談及經濟發展時提到澳門存在深層次的問題和矛盾，而且認為深層次問題和矛盾是長期積累造成的，並不是突然形成的，他要求特區政府繼續加強和完善對博彩業的管理，促進旅遊等相關行業的發展。結合後來中央及澳門特區所提出的澳門經濟適度多元發展的情況來看，澳門經濟社會發展中的深層次問題和矛盾首先表現為博彩業一業獨大和經濟適度多元發展之間的矛盾。因為這一矛盾和問題在澳門回歸前實際上就已存在，在澳門回歸和“賭權”開放後，至今仍然存在，甚至有之過而無不及，這從博彩業規模之大和占特區政府稅收比例之高可見一斑。2012年，政府收入為1294.98億澳門元，其中最大部分收入來自博彩稅，金額為1133.78億澳門元，比重達87.55%。

由此看來，澳門回歸後尤其是“賭權”開放後經濟保持了快速增長，主要是依賴博彩業的發展。博彩業在助推澳門經濟快速增長的同時，其實也隱藏著巨大的風險。首先，這增加了澳門經濟發展的不確定性，減低了澳門經濟抗風險能力。一旦外圍經濟形勢有變，澳門的博彩業最容易直接受到影響。其次，博彩業的一業獨大甚至過度發展，會産生其他的社會問題和矛盾。例如：博彩業對土地的大量需求與土地資源的缺乏之間的問題和矛盾；博彩業吸引大批人力與中小企業嚴重缺乏人力資源之間的問題和矛盾；博彩業的發展需輸入外勞與本地勞工權益保障之間的問題和矛盾；博彩業的發展引發土地緊缺導致樓價急升與居民置業之間的問題和矛盾；博彩業急劇擴張與青少年人生觀形成之間的問題和矛盾；博彩業大規模擴張與內地“禁賭”日趨嚴峻之間的問題和矛盾等。再次，博彩業的快速發展雖帶動了澳門經濟整體快速發展，但相當部分居民仍不能充分分享經濟發展的成果，這集中體現在居民置業的困難和物價上張的生活壓力上。最後，美資企業在博彩業中所占的比重關係到澳門乃至國家安全。由於中資企業不允許參與博彩業，若現有的澳港華資賭商得不到扶植，而美資賭商的規模得不到控制的話，美資企業對澳門博彩業的影響程度會加劇。這對澳門乃至國家的安全會産生重大影響，對此我們不能不認真加以對待和考慮。

鑒此，博彩業一業獨大且發展過快與經濟適度多元不足之間的問題和矛盾，是澳門當前經濟社會發展中最主要的問題和矛盾。只有妥善解決好這一問題和矛盾，由此衍生的其他問題和矛盾方能迎刃而解。這也就是中央多次強調澳門經濟適度多元發展困難再多再大也要堅決去做的要義所在。因此，特區政府當前需集中精力做好的重要工作之一，就是如何繼續加強和完善對博彩業的管理，科學規劃並採取切實有效措施，促進旅遊、會展、文化創意、中醫藥等相關行業的發展，努力推進澳門經濟適度多元化。這其中，澳門特區政府要特別注意抓住與內地尤其是廣東省的合作，充分發揮葡語系國家經貿合作服務平臺的作用，開辟澳門更大的發展空間。

制度建設與經濟社會

的發展仍有不相適應

亟待加強最為關鍵

除博彩業一業獨大且發展過快與經濟適度多元不足的問題和矛盾外，澳門經濟社會發展中的另一個深層次問題和矛盾是澳門社會的制度建設與澳門經濟社會的發展變化仍有不相適應的地方。

制度安排在一個國家或地區的社會生活中具有非常重要的地位，它往往起根本性、全域性、穩定性和長期性的作用。因應澳門的回歸，《澳門基本法》為澳門特別行政區確立了以行政為導的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應了澳門回歸祖國後的現實需要，是實現“澳人治澳”、高度自治的最好的政權組織形式。上述制度體制的功效，需要有具體制度予以落實和保障，澳門經濟社會的發展變化，也迫切需要特區政府健全完善各項制度。因此，特區政府成立後，制度建設便成為政府工作的重中之重。對此，時任全國人大常委會委員長吳邦國在紀念澳門基本法實施十周年座談會上的講話中明確指出，澳門特別行政區要把制度建設擺在突出位置，當作一件大事來抓，盡快制訂完善高度自治範圍內事務的具體制度。他並要求特區政府堅持從澳門實際出發，充分發揚民主，理性務實探討，廣泛凝聚共識，使制定的制度符合澳門實際、切實可行。

然而，澳門回歸以來，特區政府雖然在制度建設方面也作了努力，但與社會的發展及居民的訴求仍然有不相適應的地方。對此，澳門回歸十周年時，時任國家主席胡錦濤曾在特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話中，在提到加強制度建設時，認為特別是要按照以人為本、勤政、廉潔、高效的要求，完善行政規章制度，促進澳門特別行政區政府管治水平不斷提高。因此，澳門特別行政區的制度建設應主要集中體現在以下兩個方面：

一是行政規章制度有待完善。目前特區政府的不少行政規章制度都是澳葡政府時期制定並保留下來的。澳門回歸後，尤其是博彩業開放後，急速發展的經濟及由此所引致的社會關係的變化，都要求對保留下來的一些行政規章制度進行檢討和完善，因為這直接事關政府的管治水平。事實上，澳門的一些行政規章制度已明顯表現出與澳門經濟社會發展的要求不符合的狀況。例如，歐文龍事件的發生，表明在重大工程審批方面的監督和預防制度還存在漏洞。此外，隨著澳門博彩業的開放，人們的利益訴求日益多元化，政府的施政應反映並衡平日益多元的利益訴求。這就要求政府注重行政規章的制度建設，已有的規章制度不完善的要盡快加以完善，需要新制訂的要加緊制訂，以促使政府部門及公務人員依法行政。當前特別要認真解決一些政府機構及其人員不依法辦事尤其是行政不作為又不勇於承擔責任的不良狀況，健全並完善官員問責等責任追究機制。只有真正從制度層面完善行政規章並嚴格執行，才能實現依法行政，才能從源頭上預防和減少因行政行為或行政不作為侵害居民權益事件的發生，才能為社會創造公開、透明、可預期的發展環境。為此，特區政府必須要有以時俱進的創新觀念，大力健全完善行政規章制度，以提高效率並快速回應社會訴求，積極消除和減少澳門居民出現的某些不滿情緒，把澳門建設成為一個真正和諧有序的社會。

二是公共行政改革有待深化，政府依法管治水平有待提高。澳門特區政府很早就提出了公共行政改革，但成效並不明顯。首先是公務員隊伍過度膨脹。回歸初期，澳門公務員約一萬八千名。十二年後，公務員人數增至二萬五千多，增幅達38%。現在本澳平均每二十二人左右便有一人是公務員，比鄰近地區要高得多，社會詬病部門臃腫、人員過度膨脹。雖然近期政府從中央招聘、統一職程等方面解決問題，但公務員人數仍有增無減，這與政府庫房水浸沒有財政壓力以及政府部門招聘的法律監管不足不能說沒有關係。其次是公務員素質參差不齊，辦事效率不能令人滿意。不僅普通公務人員存在這種問題，領導及主管級管員也部分地存在這種問題。特別是在以人為本、提高決策水平和政策執行水平方面，與澳門經濟社會的發展不相適應，離居民的訴求也有一定的距離。這與官員産生及問責制度息息相關。由於官員全是委任，其優點是上、下級容易有一致的理念，有利於團隊發揮。但其缺點也是明顯的，即易衍生依附、裙帶關係。至於問責制，執行情況並不理想。制度只針對官員有否犯錯，沒有處理“不作為”官員的機制，形成少做少錯、不做不錯的不良風氣，社會對此意見甚大，必須完善。最後是部門職責有待進一步理順。政府不同部門的職能是否存在重疊？有否優化的空間等，都是值得認真思考的。時任國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸五周年大會上的講話中，曾明確提出要穩步推進行政和法務等領域的改革，推進施政的法制化、規範化，不斷提高施政能力，實際上這就是要求加快行政改革，切實提高政府的依法管治水平，以便為民眾提供優質的服務。

法律改革工作仍顯滯後

需要加快推進最為迫切

建立並健全法律體系，是任何一個國家或地區實現法治的前提和基礎，澳門特別行政區亦不例外。1999年12月20日，澳門特別行政區成立，澳門基本法正式生效實施，這標誌著有自身特色的澳門特別行政區法律體系正式形成，亦標誌著貫徹“一國兩制”方針和依法治澳進入一個嶄新的階段。由於澳門基本法第八條規定的澳門原有法律在內容上有一個與澳門本地實際情況相適應的問題，加之因應特別行政區成立後社會經濟發展的需要，澳門特別行政區的法律體系仍有一個不斷完善的過程，因此，法律改革的重任顯而易見。如同回歸前的法律本地化一樣，回歸後的澳門，法律改革工作同樣受到了社會公眾的極大關注，特區政府也始終將法律改革作為需要著力推進的一項重要工作。然而，回歸十多年來，澳門的法律改革工作雖然取得了一定的進展和成績，但與社會各界的願望和廣大市民的呼聲仍有差距，仍然存在著滯後的薄弱環節，尤其是有關經濟發展和民生改善方面的法律修訂及制定工作，仍有完善的空間，這也是影響澳門經濟社會發展的又一個深層次問題和矛盾。當前，澳門法律改革工作特別突出並需加快解決的問題主要體現在以下兩個方面：

一是法律改革的進展緩慢，不如人意。採用特別行政區法律的澳門原有法律，其中文版本內容不僅難懂，而且還有一個與澳門社會的實際情況相適應的問題。澳門回歸後，澳門居民要求切實加強法律改革的響聲越來越強烈的道理就在於此。因應澳門社會的發展變化以及居民的訴求，特區政府對法律改革工作給予了應有的重視，早在2004年便成立了專門機構來推動法律改革。然而，法律改革工作進展緩慢，成效不明顯。回歸十多年了，採用為特別行政區法律的澳門原有法律的基本家底情況還沒有完全搞清楚。根據全國人大常委會關於處理澳門原有法律的決定，有關的法律適應化工作嚴重滯後，以至回歸十多年了，採用為特別行政區法律中的澳門原有法律中，隨處可見“總督”、“政務司”等名稱詞句。另外，這些原有法律在內容上是否存在與澳門社會的實際情況不相適應的情形？對此應如何進行立法上的完善修訂等？這些都是澳門法律改革工作必須要面對和妥善處理的問題。政府雖然正在著手加緊處理相關工作，但還是要盡快拿出工作成果來，以盡早釋除社會上對於法律改革工作的疑慮。澳門法律改革工作進展不理想固然與澳門法律人才的不足有關，但政府的法律改革工作是否存在方向不明、計劃不周、重點不詳、力度不足等問題，也是值得人們深思的。對此，時任國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國十周年大會上的講話中，在肯定特區宣傳推廣並維護基本法的重要成就之餘，指出要在這一基礎上進一步健全澳門特別行政區各項法律法規，加強制度建設。這實際上就是要求特區政府加快法律改革工作，尤其是要加快對原有法律的法律適應化工作。

二是提交的法案質量不理想，影響立法進程。2012年10月，立法會新的會期開始。此前，有八個政府提交的法案積壓在立法會。這表明政府的立法計劃未能如期完成，這其中雖然有行政與立法需進一步加強溝通和合作的問題，但多份計劃法案積壓在立法會的客觀事實，還是容易讓人感覺到要不就是政府的立法計劃科學性仍不夠，要不就是立法計劃的執行力仍有待強化。從事後的反映來看，應該與政府提交法案的質量不理想有關。有的法案經立法會討論後連法案的名稱都改了。還有的法案在立法會討論時，出席的政府法律顧問或官員不能很好地解答立法會議員提出的有關問題，導致有關的法案要延後討論，這些都會影響立法會的立法進程。而澳門社會的發展變化，又要求有關領域急待立法加以調整，如立法會議員提出的《土地法》等。因此，如何合理使用有限的人力資源，加強政府部門法律草擬人員的立法技術培訓，切實提高法案的質量，是政府改進法律工作的一項急迫任務。

除上述提及的深層次問題和矛盾外，澳門經濟社會發展中還存在著其他的新情況和新問題需要認真加以解決，例如人口政策的制訂與人才發展的規劃培養之間的協調、保護歷史城區與城市建設發展之間的矛盾、吸引遊客與居民寧靜生活方式之間的衝突等。總之，澳門經過這些年的快速發展，既有老的矛盾，也會有新的問題，有時還會新老矛盾和問題交織在一起，加劇問題的複雜性。這就更加需要澳門社會各界以全域和長遠的眼光，從澳門的整體利益和長遠利益出發，認真分析並妥善解決影響澳門經濟社會發展的深層次問題和矛盾，進而保持澳門的長期繁榮穩定和發展。

（作者是澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）