新民诉法视野下如何加强民事调解检察监督

【摘 要】近年来，我国民事调解制度在解决民事纠纷、化解社会矛盾中起到了不可替代的作用。但在司法实践过程中，其不足之处也逐渐暴露出来，如强制调解、虚假调解等问题日趋增多，迫切需要检察机关加强监督。2012年修改的民事诉讼法顺应理论界和司法界要求对民事调解进行检察监督的呼声，首次明确了检察机关对民事调解的监督职权，填补了民事调解监督的空白点。本文拟从民事调解的概述、当前存在的问题及立法的历史演进进行分析，进而提出关于加强民事调解检察监督制度的几点建议，以期更好地发挥检察机关对民事诉讼的法律监督作用。

【关键词】民事调解；检察监督；必要性；建议

当前，我国正处于经济高速发展和社会改革逐渐深入的时期，各种社会矛盾纠纷不断涌现出来，同时公民运用法律武器维权意识也在不断增强，民事诉讼呈逐年上升趋势。民事调解在化解社会矛盾、解决民事纠纷上的快捷性、简便性、灵活性，使其成为法院重要的结案方式。此次民诉法修改民事调解检察监督制度的正式确立，是检察机关对法院民事诉讼法律监督体制逐步完善的重要一步，而如何正确有效地行使对民事调解的检察监督职能，成为当前检察机关不容忽视的课题。

一、民事调解概述

我国的民事调解是指在人民法院审判人员的主持下，诉讼双方当事人在自愿的基础上，平等协商，互谅互让，就所争议的民事权利义务关系达成调解协议，以终结诉讼程序的一种诉讼制度。

司法实践中，民事案件通过调解结案后，当事人能够比较容易接受双方协商所达成的结果，有利于当事人自动履行，减少法院的执行压力；调解也能够有效降低双方当事人的对抗性，不伤和气，从而消除一些社会不稳定因素，增加了双方当事人日后继续交往的可能性。可以说，调解对于化解社会矛盾、彻底解决纠纷具有其他裁判方式所不可替代的优越性。同时因其具有简便、快捷、灵活、成本低廉的特点，大大节约了当事人的诉讼成本，也节约了有限的司法资源，达到法律效果和社会效果的有机统一。

二、当前民事调解制度存在的问题

目前，法院民事调解在实体和程序两方面主要存在以下几方面的问题：

（一）调解程序缺失规范，自愿原则未能严格遵守

民事诉讼中的审判和调解程序各有侧重，审判程序强调整个诉讼过程的严谨周密性，而调解在程序及方法上则具有较大的灵活性，双方当事人达成调解协议后案件即可结案，无需走完整个诉讼过程，且调解案件无上诉问题，这些都为法官利用其在调解中的特殊身份和主导地位，滥用司法权力，违背自愿原则提供了便利。同时，随着近年来民事案件的逐年递增，法院的审判任务也越来越重，有的审判人员为了快速结案，片面追求所谓的“调解结案率”，强行调解或变相强行调解。很多时候，调解的固有优势在实践操作中往往得不到充分体现，不仅调解的自愿性原则得不到保障，当事人之间的矛盾也得不到彻底的化解[1]。

（二）对调解协议合法性审查不到位，使违法行为逃避制裁

在民事调解过程中，有的法官为了尽快结案，往往会对已发现的违法违规问题视而不见，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。在有些案件中，法官并不会对调解协议的内容是否合法进行实质性的审查，只是对调解协议内容进行字面上的审查，这样就很难查明调解是否侵害到第三人利益或侵害国家、社会公共利益。在此情况下，法院实际上很难履行对调解协议进行实体合法审查的职责。

（三）“调审合一”模式，易导致强制调解

我国法院调解实行的是“调审合一”模式，两权高度集中。民事案件进入审判程序后，法官一般会主持诉讼双方进行调解，调解与审判相互结合，边调边审，两者可以相互转换，交互运行。当法官主持调解，其提出来的调解方案必然包含着法官对案件事实和法律关系的判断。在调解方案不被一方当事人接受时，为尽快结案，法官有可能会利用其双重身份和地位上的优势，暗示或明示当事人不接受调解方案即判其败诉的可能，直接给当事人造成心理上的压力，迫使当事人不得不接受法官提出的调解方案。这样，本以诉讼双方合意为基础的调解往往容易演变为法官主持下的强制性调解，表现为以判促调、以判压调、以拖压调、反复多次调解等，使调解的自愿性得不到保障。

（四）再审机制不完善，当事人权益难以得到有效维护

因调解的不可上诉性，对确有错误的民事调解案件启动审判监督程序的救济途径其中一种是当事人申请再审，一种是法院自行启动再审。但一方面，由于当事人无法充分证明调解协议的内容违反法律或违反自愿原则，当事人申请再审成功的可能性相当小；另一方面，当法院未尽合理审核之责时，使得当事人恶意串通、合谋编造虚假事实利用调解达到侵占非法财产的目的时，出于私利的考虑，由当事人申请再审已无可能，此时法院又不能发现当事人存在恶意串通的行为，易导致真正的合法权益人失去救济途径。目前法院主要是对调解违反自愿、合法原则两种情况进行再审监督，而这种监督又过于笼统，单纯依靠法院内部的自我监督难以真正实现司法公正、有效维护当事人的权益[2]。

正是由于当前民事调解制度存在以上种种缺陷和弊端，检察机关对民事调解活动进行法律监督就显得十分必要。检察机关对违反合法自愿原则的调解进行监督既符合人民群众的愿望，也是促进司法公正的必然要求。

三、我国民事调解检察监督的法律依据

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合会签了 《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，明确了检察机关可以对发生法律效力的民事调解进行监督，为民事调解检察监督工作的开展提供了新的契机和有力支持。

2012年8月31日，全国人大常委会通过了民事诉讼法的第二次修正案，其中第14条将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第16章“审判监督程序”中明确规定了人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以提出抗诉或向同级人民法院提出检察建议。自此，检察机关对法院的民事调解活动进行监督有了法律上的明确依据。

四、关于加强民事调解检察监督的建议

（一）细化民事调解检察监督范围

笔者认为，《民事诉讼法》明确规定了民事调解遵循的原则是自愿原则和合法原则，因此，对民事调解进行检察监督的范围应建立在这两个原则的基础之上。

1.对是否违反自愿原则的审查。笔者认为，对于如何审查调解是否违反自愿原则，应结合以下几点进行考量：首先，从调解的前提看，《民事诉讼法》第九十三条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。由此可见，查清案件事实，分清是非，是进行调解的基础和前提。虽然调解不用像判决那样必须完全查明事实、分清责任，也不能光凭当事人口头陈述，对案件事实及证据不加任何审核。如果法官是在事实不清、是非不明的情况下进行调解，则很可能导致当事人对事实产生错误认识而作出非真实意思表示的行为；其次，从证据的真实性判断，如果一方当事人向法院提供了虚假的证据而使另一方产生错误认识，由此达成的调解协议也应当是违反自愿原则的。此外，还可以从庭审笔录反映的情况看法官在主持调解过程中是否错误地向当事人陈述了相关的法律法规，当事人是否基于对法官的信任而作出不利于自己的调解协议，如果有也可以认定为违反自愿原则[3]。

2.对是否违反合法原则的审查。合法原则是指调解程序及调解协议的内容不得违反实体上和程序上的规定。具体可从以下几个方面入手：一是调解违反法律、行政法规的禁止性规定的；二是具有共同利益关系的双方当事人恶意串通，虚构法律关系或法律事实，达成虚假的调解协议，以致国家利益、社会公共利益或第三人合法权益受到损害的；三是法官在调解过程中违反法定程序的，如应当回避的审判人员未回避、遗漏必须参加诉讼的当事人、委托代理人越权调解等；四是法官在调解中有徇私舞弊、贪污受贿等违法行为的。

（二）正确选择民事调解检察监督方式

对法院民事调解进行检察监督可以根据调解活动中存在的不同形式的错误采用抗诉、再审检察建议等多种方式。

对损害国家利益、社会公共利益的民事调解案件，检察机关可以刚性的抗诉方式作为监督的主要途径，且可以依职权主动启动监督程序。对调解书内容并未涉及国家利益和社会公共利益，虽有错误但不至于严重违法，如法官应回避的未予以回避、调解超过时限等，检察机关可以向法院发出再审检察建议。这些案件应当以利益受损的当事人提出申诉为前提条件，并且需要申诉人进行举证；对当事人在调解时自愿放弃部分利益，事后又以违反合法自愿原则为由而反悔的，检察机关则不能给予救济。对于法院在调解过程中出现的程序性错误，可以向法院发出检察建议书，建议法院予以纠正。

（三）实务中加强民事调解检察监督力度的几个问题

1.加强与法院的沟通协调，创造良好的监督氛围

各地检察机关可以尝试与法院建立联席会议制度，就民事调解监督与法院调解活动如何衔接制定相关工作细则，共同协商解决监督过程中检察机关遇到的突出困难以及法院调解不规范的对策，如双方可商定检察机关定期抽查法院的部分民事调解书或者法院将调解书按月或按季度报检察机关备案，法院在《当事人诉讼权利义务告知书》中应当告知当事人有向检察机关申请监督等程序性权利。

2.加强民事调解检察监督工作的宣传

多年来，检察机关对民事行政检察职能的宣传力度不大，许多老百姓甚至包括一些部门和单位都不了解检察机关有这项职能，更不用说知晓检察机关对民事调解的监督职能了。可以通过报刊、电视、网络、手机等多种媒体，开展民事调解检察监督宣传；宣传报道办理成功的典型民事调解检察监督案件；依托律师事务所、乡镇司法所等，设立代理申诉点、聘请民行联络员，畅通群众诉求渠道；采取切实可行的便民措施，为民事调解案件当事人来检察院申诉提供便利。

3.内外联合拓展案源

首先，检察机关内部各职能部门通过定期召开通气会等形式，通报各自在办理案件过程中的有关情况，便于民行检察部门从中发现可能存在错误的民事调解案件线索；民行检察部门对于在审查民事调解案件中发现的审判人员职务犯罪案件线索，应当及时移送本院侦查部门，确保民事调解监督工作取得实效。其次，对外采取与律师经常联系制度。民行检察部门通过定期走访、联系各律师事务所、法律服务所，及时掌握案件当事人的申诉信息，挖掘可监督的民事调解案件。争取当事人、律师、民行部门三方共同协商配合，确保监督效果。

4.加大对虚假调解案件的监督力度

虚假诉讼多隐藏于正常的诉讼活动中，常常以调解结案形式出现，不经认真核查，往往不易发现。虚假诉讼直接侵害了利害关系人的合法权益，同时也极大损害了司法的公信力和权威性，严重干扰了正常的审判秩序，浪费了宝贵的司法资源。因此，检察机关应加强对虚假调解案件的监督力度。特别是对虚假调解多发的债务纠纷案件，应严格审查债务产生的时间、地点、用途、支付方式、基础合同以及债权人的经济状况，对于借条实际书写时间可能在借条载明借款日期之后等情形的，应当通过司法鉴定手段对涉案借条的真实性进行鉴定。

对当事人恶意串通，以虚假调解方式损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的案件，检察机关在查清案件事实的基础上，应依法向法院提出抗诉，要求撤销原审调解书，重新审理。同时，根据修改后的《民事诉讼法》第112、113条之规定，检察机关可以向法院发出检察建议书，建议法院对通过虚假诉讼侵害他人合法权益的双方当事人进行制裁，对当事人根据情节轻重予以罚款、拘留。

总之，民事调解制度作为我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，具有显著的优越性和独特的诉讼价值。此次民诉法修改将民事调解纳入检察监督的范畴，是我国司法体制以及检察机关检察监督体制逐步完善的重要一步。检察机关对民事调解依法进行监督，将会使法院的调解活动在更加规范有序的轨道上运行，使公众获得更加公平、公正、透明、及时的司法救济。

【参考文献】

[1]杨丽娟.论民事调解的检察监督制度[J].赤峰学院学报,2012(4).

[2]卜静波,戴先东,王洪珍.民事调解检察监督的效用与制度设计[J].人民检察,2011(19).

[3]徐正东,程琴,徐军.检察机关在监督民事调解案件中的困境及对策[J].法制与社会，2011(3).

作者简介：李国杰（1987—），男，福建泉州人，福建省莆田市荔城区检察院书记员。