公共政策制定中的利益分析模型构建

张军委

摘要：本文在对公共政策制定中的利益分析相关文献进行综述的基础上，建立了关于公共政策制定的利益分析模型。通过文献研究，笔者发现关于公共政策的利益分析存在以利益群体分析为切口，以利益博弈为工具和以利益均衡为目的的特点。在此基础上，从利益搜索、利益衡量和利益分配三个维度构建公共政策制定中的利益分析模型。这其中包括公共决策部门利益搜索模型和公共政策规划决策树模型。以期通过对利益分析模型的构建达到对公共政策制定实质与内核的把握。

关键词：公共政策 政策制定 利益分析

一、引言

所谓利益，就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。利益起源于人的需要，反映着一定阶段上人们的生产能力和生产水平，并反映特定历史阶段上人与人之间的社会关系。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]在当前的社会转型期，我国社会结构发生了巨大变化，各利益主体的利益关系变得更为复杂，利益矛盾也日益凸显，这就必然会给公共政策的制定带来挑战。因此，构建公共政策制定的利益分析模型，考虑各个利益相关主体的价值取向，探究不同利益阶层对公共政策制定的影响就很有必要。

二、文献研究回顾

“利益群体”概念出现于20世纪80年代，《当代中国社会利益群体分析》一书中，将之定义为“在社会利益体系中，具有相同的利益地位，有着共同的利害与需求，共同的境遇和命运的群体。”[2]随着大众传媒和网络的发展，各种利益群体影响政府政策制定的空间逐渐加大，对社会和民主政治发展产生了巨大影响。政策不是针对一个人的，而是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的价值和利益存在。一种政策是否得到有效的支持，取决于它对于不同利益群体的损益状况[3]。由此可见，在转型期的中国，利益群体概念更具有实操性和代表性，以其为分析的切入口，更能把握问题的本质。与此同时，我们也发现，利益群体的发展并不平衡，代表社会弱势群体利益的利益群体比较薄弱，而通过获得合法性而存在的利益群体，甚至是利益集团已经占据了社会话语权的主要渠道。无可避免，不同的利益群体之间存在着对抗性以及非对抗性的矛盾，而且矛盾对抗性有增强趋势，更有甚者是那些非法利益集团借合法外壳寄生在合法组织之中，从而占据了其他利益群体本应享有的利益分配，这进而导致的不公也是当前转型期矛盾突出的重要原因之一。

而在公共政策的制定过程，往往也是各个利益集团相互斗争和妥协的过程。“人们对政治改革目标选择和政策方案的设计出于不同的目的和考虑，政策选择过程充斥着各方的政治互动和博弈。”[4]张金马认为利益博弈主要是涉及两个或两个以上参与者的理性选择间相互影响的问题，并不解决如何作出决策的问题，而是解释理性的人如何在竞争状态下作出决策[5]。朴贞子和李洪霞认为在利益博弈中，政策的制定以现行政策为基础，主张阶段性地推进政策的变化，通过妥协和协商化解矛盾，谋求组织体系的稳定发展[6]。这就表明，政策制定本身就是一种博弈，利益既是博弈的源头，也是博弈的归宿，更是充斥在整个公共政策制定过程中的并被各利益集团使用的工具。

在公共政策制定中，由于诸多社会主体利益需求不同形成了利益层次的差异，因此有必要对公共政策所指向的利益对象进行利益衡量，进而分析其利益层次差异，综合考量以优化公共政策的应有价值[7]。而这种衡量的目的就是要达到利益均衡。利益是人类活动的根本动因和最终目标，协调不同利益主体的诉求与矛盾，特别是协调强弱力量不对等的社会群体间的利益矛盾，形成和保持一种大体均衡的利益格局，是维持整体社会基本的公平与正义，构建和谐社会的最基本要求。因此应该把利益均衡作为公共政策的目标导向[8]。

三、利益分析模型构建

根据以往的研究，笔者认为公共政策制定过程中，我们要时刻把握住这三个点，即以利益群体为切入口，以动态的利益博弈为工具，以利益均衡为目标导向。故而笔者提出了基于此三个重要维度的公共政策利益分析模型。

（一）公共政策议程与利益搜索

公共政策制定的第一步是建立公共政策议程，也就是把社会生活的各利益相关主体所关注的社会问题提到政策制定的议程上，而这个社会问题能否被提上议程，取决于各利益相关主体对其的迫切关注程度，如果达不到一定的迫切性，更大意义上仍然会停滞在社会问题阶段。反之则会顺利进入公共政策议程，形成公共政策问题。这个过程如图1所示：

图1 公共决策部门利益搜索模型

在從社会问题到形成公共政策问题的整个过程中，以公共决策部门为主导。而在公共政策制定中，关键的必不可少的就是首先由作为主导主体的公布决策部门进行利益搜索，尽可能的搜索关注该社会问题的所有利益相关主体，也可称之为利益相关群体。传统的利益群体分析法大体把我国的人群划分为工人、农民、知识分子、党政干部、企业家、个体工商户和私营企业主、军人警察、宗教职业者、游民等9个利益群体。这种分法主要是以社会分工和工作职业为依据，但笔者在这里采用的是利益阶层分析法，把各利益相关群体，大致分为执政者、资本持有者、知识分子、城市工薪阶层工人阶层和农民。笔者认为这种以社会结构为依据的分法更具有概括性，也便于确定各利益相关群体的利益关系。在利益搜索过程中，同时分析各利益相关主体的利益关系，分析所采取的依据以王浦劬教授的分法为主。按照实现的时间的远近分为眼前利益和长远利益；按照不同的范围分为局部利益和整体利益；按照不同的重要程度分为一般利益和根本利益；按照不同的性质分为共同利益和不同利益（王浦劬教授称之为利益矛盾）[9]。只有顺利的完成的对各利益相关主体的搜索和利益关系分析，才便于公共政策制定的第二步的展开，也就是公共政策规划。

（二）公共政策规划与利益衡量

公共政策制定的第二步便是公共政策规划，也是整个公共政策制定过程的核心环节，可谓是重中之重。大多数学者把公共政策规划分为：公共政策问题界定、公共政策目标选择、方案设计和方案评估四个环节[10]。而利益衡量统一于公共政策规划的四个环节。这种利益衡量建立在公共政策决策部门对各利益相关主体的搜索和利益关系的分析的基础上。为了便于形象直观的解释利益衡量在公共政策规划四个环节的体现，笔者建立了公共政策规划决策树模型，如图2所示：

图2 公共政策规划决策树模型

在公共政策规划过程中，首先是对公共政策问题P的界定，主要包括问题的根本性质、发展程度、影响范围和形成的原因等，问题界定的始终我们无法否认公共政策决策部门是以利益衡量为前提的，也可以说界定就是衡量的过程。在公共政策问题界定的基础上，要对公共政策目标进行分析和选择，当然目标可能会有很多，但对目标O1、O2和O3的选择的原则是保证其先进性、可实现性和目标相关性等。选择目标的过程也是利益衡量的过程。公共政策的目标确定后，下一步是进行方案设计，在利益衡量的基础上，把握公平与效率、系统协调、可行性、稳定可调性和科学预测五个主要原则[11]。在方案A1、A2和A3设计完成后，必须要对其进行评估，也就是方案选择的过程。在方案选择的过程中主要把握三个维度，即效果、概率（可能性）和重要性。效果主要是事实标准的衡量，包括投入和产出、效率和政策回应程度等。概率主要指定量分析，重要性指定性分析，也可称之为价值标准分析，譬如公共政策是否符合大多数的人的利益[12]。评估衡量权衡的结果是比较三种方案的利益比较，也就是比较B1、B2和B3的“大小”。最后决定最终的可实施的公共政策D，并提交公共政策决策部门，以便完成公共政策规划的最后一环，即公共政策的合法化。在整个公共政策规划过程中，利益衡量无处不在，可以说整个过程就是利益衡量的过程。

（三）公共政策合法化与利益分配合法化

从公共问题到进入公共议程，到公共政策制定相关部门进行利益搜索，到公共政策规划与制定，只是构建了展示了公共政策制定中利益分析的骨架。而且能否有血有肉的得到公众的认可，产生预期的效应，达到预计的目的，问题的关键就在于——公共政策合法化。陈振明把其定义为：“法定主体为使政策方案获得合法地地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布的行为过程。”[13]笔者认为公共政策的合法化过程，就是对执政者、资本持有者、知识分子、城市工薪阶层工人阶层和农民阶层等利益群体利益分配的合法确定的过程。这从根本上保证了各利益相关主体参与公共政策制定的原始动力。

四、结语

陈庆云认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。”[14]利益分析贯穿于公共政策制定过程的始终。当前我国已步入社会快速转型期，伴随着这种转型，整个社会利益结构必然发生分化与重组，各个利益阶层都会为了本群体的利益而寻求在公共政策制定过程中的利益表达渠道。当这种利益渠道不畅通的时候，就有可能会引发社会矛盾。公共政策制定中的利益分析，就是要充分正视各利益阶层的存在，衡量利益群体的利益要求，强化利益相关主体在政策过程中的参与作用，鼓励各利益主体参与到政策的制定中并进行社会监督，实现利益协调和科学民主的利益分配。

参考文献：

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2007：45-49.

[2]约翰·伊特韦尔.新帕尔格雷夫经济学大词典（第四卷）.阿马蒂亚·森：“有限理论性”辞条[M].北京：经济科学出版社，1996.

[3]孔德静.公共政策制定中的利益群体分析——以怒江水壩计划为例[J].社会科学论坛，2011，1：206.

[4]徐湘林.政治改革政策的目标设定和策略选择[N].吉林大学社会科学学报，2004（6）.

[5]张金马.公共政策分析：概念·过程·方法[M].北京：人民出版社，2004.

[6]朴贞子，李洪霞.政策制定模型及逻辑框架分析[J].中国行政管理，2009（6）.

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[9]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2007：51-52.

[10]王春福.有限理性利益人与公共政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008：139-144.

[11]王达梅，张文礼.公共政策分析的理论与方法[M].天津；南开大学大学出版社，2009：205-207.

[12]蔡军.公共政策管理[M].北京：经济科学出版社，2010：147-148.

[13]陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：228.

[14]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006：8-10.