全国开展打击保健食品“四非”专项行动

翟昭君

从染色花椒、毒生姜到近期曝光的镉大米、毒皮蛋，层出不穷的食品安全事件，不断摧毁政府的食品安全监管公信力。食品安全是关乎人人的重大基本民生问题，依法重典治乱绝不手软，才能确保人民群众“舌尖上的安全”。

保健食品广告90%以上虚假违法

食品药品监管总局有关负责人介绍，根据对2012年全年和2013年1月-3月期间全国118个省级电视频道、171个地市级电视频道和101份报刊的监测数据，保健食品广告90%以上属于虚假违法广告。其中，保健食品广告宣称具有治疗作用的严重违法广告占虚假违法广告的39%。

由于违法保健食品广告严重扰乱了广告发布秩序，给公众饮食用药安全带来隐患，根据食品药品监管总局开展“打四非”和8部门联合开展的整治虚假违法医药广告专项行动统一部署，国家食品药品监督管理总局对生产海通牌奥复康片的济南基业海通生物技术有限公司等32家出现“长期、大量、覆盖区域广、严重误导欺骗消费者、社会影响恶劣、危害风险性大”等严重违法广告的保健食品证件持有企业（人）进行行政告诫。被告诫企业名单已在食品药品监管总局网站上公布。

食品药品监管总局责令，这32家保健食品证件持有企业（人）即日起立即停止发布违法保健食品广告，保证在今后保健食品广告宣传中严格遵守《广告法》和《保健食品广告审查暂行规定》等规定。

据了解，各级食品药品监管部门将加大对被行政告诫保健食品证件持有企业（人）的监督检查。自即日起，在监督检查中一经发现其发布的保健食品广告仍存在严重违法行为，一律曝光并移送工商机关查处，同时加大对其生产场所的飞行检查，对拒不整改的责令其停业整顿。

严厉打击保健食品“四非”行为

为进一步加强保健食品监管，整顿和规范保健食品市场秩序，针对当前保健食品市场存在的突出问题，国家食品药品监督管理总局发出通知，开展为期5个月的打击保健食品“四非”专项行动。严厉打击保健食品非法生产、非法经营、非法添加和非法宣传等违法违规行为。

从严整治不搞一阵风

此次专项行动从2013年5月初开始至9月底，分为检查整治、案件查办和规范提高3个阶段。时间进度服从工作质量，重在解决问题和排除隐患，不搞一阵风。

各地相关部门要深入贯彻落实《食品安全法》、《刑法修正案（八）》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律法规中有关保健食品监管的规定，按照整治、惩处和规范相结合的总体要求，利用5个月时间集中开展专项行动，以打击“四非”、拒绝假劣、净化市场、保障安全为主要目标，以重点产品、重点企业、重点区域、重点案件为突破口，采取摸底排查、突击检查、公开曝光的方式，主动出击，重典治乱，在全国范围内形成打击保健食品生产经营违法违规行为高压态势，促进保健食品生产经营秩序进一步好转。

在此次专项行动中，发现“四非”行为的，一律按法律法规规定的上限予以处罚；情节严重的，一律吊销生产经营者和产品的许可证件；涉及犯罪的，一律移送公安机关依法追究刑事责任；对存在安全隐患的产品，一律封存、下架、责令企业召回并监督销毁。

“四非”重点包括哪些？

保健食品非法生产行为：1、地下黑窝点生产保健食品的；2、企业未经许可生产保健食品的；3、在生产过程中偷工减料、掺杂掺假或者不按照批准内容生产保健食品的；4、生产的保健食品存在重金属、微生物超标等质量问题的；5、违法违规委托生产的。

保健食品非法经营行为：1、未经食品流通许可或保健食品流通许可经营保健食品的；2、经营假冒保健食品文号、标志以及未经批准声称特定保健功能产品的；3、经营保健食品产品质量不合格或来源不明的；4、以会议、讲座等形式违法销售保健食品的；5、市场开办者对入场的保健食品经营者未履行市场开办责任的。

保健食品非法添加行为：1、在生产减肥、辅助降血糖、缓解体力疲劳、辅助降血压等保健食品中非法添加药物的；2、明知保健食品存在非法添加药物，仍然继续经营的。

保健食品非法宣传行为：1、在保健食品标签、说明书、广告中夸大功能范围的；2、宣称保健食品具有疾病预防或治疗功能的；3、虚构保健食品监制、出品、推荐单位信息的；4、未经审查发布保健食品广告的；5、不按照保健食品广告审查内容发布广告的。

会议还指出，通过专项行动，将形成打击保健食品生产经营违法违规行为高压态势，促进保健食品生产经营秩序进一步好转，切实保护消费者合法权益。

最严食品安全法力争年内完成修订

国家食药总局日前召开的“建立最严格的食品药品安全监管法律制度”研讨会上，专家提出尽快修改《食品安全法》，构建食品药品安全的社会共治格局。

行、民、刑责任结合

北京大学法学院副院长沈岿的一席话揭开了法律专家们对《食品安全法》修改寄予的期望。“食品安全已成为社会公共问题，而不仅仅只是一个领域的问题。这意味着除了需要行政机关的监管外，还要从刑法角度和其他法律的角度来加强监管。”

北京大学法学院教授陈瑞华指出，食品安全的相关法律一定要把行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来，这样既能有效遏制违法犯罪行为，又能防止滥用法律。

“什么标准构成行政处罚，什么标准构成犯罪，这里面必须准确。”他指出，目前我国食品安全事件执法效果还不能令人感到满意，很重要的原因之一就是刑事与行政程序衔接上不够完善。

比如，行政机关在进行行政处罚，刑事侦查案件进入刑事诉讼领域归公安机关侦查，但公安机关对一个案件的认识与行政机关的认识不一致。“对一个案件性质的定性是不是一致、有没有达到公安立案的标准、能否启动刑事侦查程序，这些都是衔接问题。”

中国人民大学法学院教授刘俊海指出，食品安全的法律责任应该有民事责任、行政责任和刑事责任，“三大责任之间都要共同追究，三大责任并行不悖”。

南开大学法学院宋华琳指出，行政、民事、刑事法律责任结合，这是对食品监管法律责任的创新。美国有非常高昂的惩罚性赔偿，这种惩罚性赔偿和典型案例一公布，才能在社会上形成威慑力。

中国农业大学食品学院罗云波指出，要改变目前食品行业失信成本过低、违法收益高的现状，就必须加大惩罚力度。

黑龙江食品药品监管局副局长张守文指出，应该尽快完善《食品安全法》的民事责任，建立以消费者的损害性赔偿为主，行政处罚和刑事处罚为辅的法律制度，这有利于调动广大人民群众参与和监督食品安全的积极性。

预防胜过一切

“法律责任毕竟是最后的手段，我们希望在法规中能强调预防性。”沈岿的话是所有专家、官员的共识，事前预防胜过了事后任何处罚手段。

他告诉记者，从美国FDA的经验来看，不完全仅仅是进行一个强有力的监管。它的业务范围，还包括跟企业之间充分的沟通和交流，特别是一种教育的作用。

“最初，有些企业添加一些不必要的添加剂，因为他们觉得可以增加利润。但FDA通过专家和科学家告知他们，有些东西没有添加而同样能获利。”沈岿说，通过教育的方式，使企业觉得这种监管对他们更有好。同时这种教育也可以让社会公众所了解，告诉公众如何评估食品的风险，营造一个比较良好，适合产业发展，适合监管的社会环境。

国家药典委员会副秘书长刘沛指出，药品管理中的经验是，药品不良反应中发现一些问题，或者是风险检测发现问题的时候，就应该让这个产品暂停，这样就把问题杜绝在上市之前。“我觉得这种思路可以应用到食品领域。”

而重大案件的处理结果更具有强大的预防效果。“让我记忆犹新的是，2011年前我们管理上海肉制品安全很累。2011年中央台曝光河南瘦肉精事件后，对133人追究刑事责任，上海肉制品质量合格率从一下子窜到了99%以上。”上海市食品药品监管局谢敏强说，希望能将“停产停业等惩罚性的手段用足”，并且加强对食品企业员工的培训、考核，预防发生食品安全事件。

设严格监管制度和问责制

专家们一致认为，建立最严格的食品药品安全监管制度是基于风险和法律原则的监管，要基于中国实际的监管。

刘沛说：“我觉得对一个处罚的放松，对一个违法案件的放纵，起到的不良示范作用是非常可怕的。如果要建立严格的法律制度，我建议从立法、执法到监督都要严格起来，才能达到目标。”

“从违法者本身违法的初衷来看，他为什么敢明目张胆做那些事情，他有一个重要的考量，就是他可能会侥幸逃脱。他说这块管理不明晰，所以有可能逃脱制裁。”中国政法大学研究生院副院长解志勇指出，《食品安全法》责任条款规定过于笼统，监管部门之间的责任区分或责任领域必须清晰。

国家行政学院法学部副主任杨小军则提出，食品安全法中应该有一个专章来规定关于食品安全问责制。“实践中更多的是执法问题，所以管住各级政府官员，才能管住这个事。没有严厉的食品安全监管，就不可能有优质的食品生产。”