探析我国大气污染防治法律对策的缺陷与完善

肖意成

摘 要 近年来，大气污染问题突出，尤其最近公布于众的PM2.5测数，使公众不安。一时间传出民谣——“厚德载雾，自强不吸”。为了遏制污染的恶化，我国已出台相应的法律对策，但就目前运行效果看不尽如人意。特别是《大气污染防治法》自2000年修订以来相隔13年没有进行修订。因此，面对法律法规的滞后，本文针对大气污染防治法律缺陷去建言献策。

关键词 大气污染 防治 法律对策

现今，大气污染问题愈演愈烈，其形成因素人人皆知，至于其防治对策众说纷纭。尤其是法律治理方面，不少学者建言献策。而本文也不外乎对大气污染防治提出一些法律对策。首先，笔者根据所掌握的资料可知，大气污染防治法律对策，最早现于1956年国务院颁布的《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》。而后我国有关部委相继制定了《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》。1987年出台《大气污染防治法》。随后该法分别于1995年和2000年进行了修订。同时2008年《环境信息公开办法（试行）》明确了公民拥有对大气环境信息的知情权等。

其次，一系列配套的专门性行政规章以及地方性法规的出台，如《环境空气质量标准》、《饮食业油烟排放标准》、《机动车污染物排放标准》、《青岛市大气污染防治条例》、《长沙市大气污染联防联控工作实施方案》[ http：//news.xinmin.cn/shehui/2012/12/17/17681861.html，最后访问时间2013年6月6日.]等。

通过目前出台的这些法律法规可知，我国大气污染防治法律体系已基本形成，但随着人类社会的发展，实践的需求，大气污染防治法律体系难免出现漏洞，其有些条款已不能应对当前形势。因此需要对其的完善进行探析。

一、我国大气污染防治法律对策之缺陷

（一）法律修订缓慢，有些条款明显滞后

首先，《大气污染防治法》立法宗旨同现今人类对大气环境的要求已有差别。 目前我们不仅仅是单纯的保护和改善大气环境，而是要锁定排放物，减少排放物。同时，法律对大气污染物排放标准单一，新污染物不能及时补充，导致一些标准已经滞后于社会的需求。 其次，《大气污染防治法》中对“限期治”的规定。国务院至今未做细化规定，导致执法中“无法可依”。

（二）有些法律条款过于笼统，缺乏可操作性。

首先，现行法律条款只是笼统的规定各级人民政府应当加强对大气污染的防治，对于如何具体防治，比如对大气质量的监测及相关费用并未做出明确的规定；

其次，《大气污染防治法》仅规定国家和省、直辖市有权制定污染物排放标准。这项规定明显压缩了地方的立法权限，打击地方工作的积极性。

再次，《大气污染防治法》关于其它有关主管部门的职责范围的规定，基于兜底性条款，其职责范围难以确定，责任承担缺乏相应的法律依据。

（三）处罚力度轻，违法成本低。

《大气污染防治法》关于“法律责任”的规定，法定罚款上限低，行政处罚力度小，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使多数企业宁愿选择缴纳罚款违法排污，也不愿停止自己的生产。

（四）法律对策于地方“落实难”。

第一，执法和监督难。环保部门缺乏必要的强制性权利，如查封、扣押、没收、关闭等强制性权利，同时“地方保护主义”变成了环保部门有效监督的防火墙。第二，处理难。现有大气污染防治的法律法规存在缺陷，一些案件的处理无法可依。第三，上下配合、部门联动难。大气污染防治涉及环保、建委、环卫、交管、市政和城管等多个部门，现行管理制度中存在着条块分割、各自为政、责任不明及不同机构之间的执法机制不衔接等现象的存在。 第四，地方政府贯彻力度不大，特别是对《防治条例》的制定，基本上是对《大气污染防治法》的复制，没有因地制宜。

二、我国大气污染防治法律对策的完善

通过前文对大气污染防治法律缺陷的探析，本文在次建言献策。

（一）与时俱进，推进《大气污染防治法》的修改。

1、调整政府责任范围，增加不同辖区的环保部门合作的规定。

首先，《大气污染防治法》第三条可增加：“各地方人民政府应相互配合共同防治大气污染”；其次，《大气污染防治法》第七条可增加：“国务院批准较大的市人民政府对国家和省、自治区、直辖市大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定本地区的标准”；最后，《大气污染防治法》第十七条可增加：“国务院批准的较大的市和大气污染物排放量大的边境城市列为大气污染防治重点城市”。

2、“责令限期治理”条文可进行修改

本文建议《大气污染防治法》将“责令限期治理”部分修改为“排放超标行为，即为违法行为，必须责令立即停产，并进行罚款或整改”；第五十六条可增加一项：“未建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施，新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的”。

3、加大处罚力度，提高环境违法的成本。

《大气污染防治法》第五十六、五十七条规定的五万元和二万元以下罚款标准明显过低，难以达到防治目的。建议将罚款标准范围化而不是具体化。

4、增设征收“大气污染物排放税”。重度污染企业或者个人征收高额税，而对于轻度或者无排放污染物的企业或个人则征收较低或者免征环境税。

此外，随着环境污染惩罚力度的加大、环境保护法的修改更新、以及对于环境污染，事件责任承担的明确，可以通过法律规定，开征大气污染强制责任险。

（二）因地制宜，推动地方积极制定相关的法律对策

《大气污染防治法》已为地方性法规的制定提供了蓝本，那么地方就应因地制宜制定有效的法律对策。本文就此问题提出如下建议：

1、各地的大气污染防治条例可增写“环境权”，提高民众的环保法律意识。建议《条例》第一条曾写：“维护大气环境权益”，强调公众享有环境权，负有保护大气环境的义务，并有权依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气污染排放行为等权利。

2、各地结合实际，对自己的条例增设防治PM2.5污染专章，对PM2.5污染防治问题进行直接和专门规定。但需要注意的是，必须同时制定有效的执行和保障措施。

3、借鉴其他地方，加大处罚力度，可以考虑环境违法按日处罚。此做法鉴于重庆市借鉴美国对环境违法行为实施按日计罚，取得良好效果。

4、地方政府制定规章制度，主动出面协调不同机构之间的执法机制，形成上下配合、部门联动。

总之，政府应大力投入人力和物力，及时科学的修订《大气污染防治法》以及相配套法律对策。 最终做到大气污染防治，有法可依，有章可循。

注释：

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（作者单位：湘潭大学法学院）